Circolare n. 13 del 9/04/2009

Prevenzione e contrasto dell’evasione – Anno 2009: indirizzi operativi

La circolare definisce la cornice operativa per l’anno 2009 in materia di prevenzione e contrasto dell’evasione, in attesa della definizione degli obiettivi nella Convenzione triennale 2009-2011. Essa si colloca nell’attuazione dell’Atto di indirizzo del Ministro dell’Economia e delle Finanze per il triennio 2009-2011 e traduce in istruzioni concrete la riorganizzazione del dispositivo di contrasto, impostato su analisi del rischio, specializzazione per macro-tipologie di contribuenti e maggiore integrazione tra strutture dell’Agenzia e altri soggetti istituzionali.

L’impostazione generale è quella di una selezione sempre più mirata delle posizioni da controllare, evitando interventi su fattispecie di scarsa rilevanza o su sole violazioni formali. La circolare sottolinea che l’efficacia dell’azione dipende dalla qualità dell’analisi del rischio e dalla capacità di orientare le risorse verso i fenomeni con maggiore probabilità di evasione o elusione, con l’obiettivo non solo di recuperare imposte e sanzioni, ma anche di incrementare l’adempimento spontaneo dei contribuenti.

Architettura organizzativa e criteri generali

La circolare evidenzia che il nuovo assetto organizzativo prevede la progressiva attuazione delle Direzioni provinciali, nelle quali sarà sviluppata l’analisi del rischio su base territoriale per tutte le macro-tipologie di contribuenti, con esclusione dei grandi contribuenti, il cui presidio resta alle strutture regionali. Nelle more della piena costituzione di tali strutture, l’analisi del rischio deve essere svolta dalle Direzioni regionali per ciascuna provincia e per le diverse tipologie di contribuenti, così da fornire agli Uffici locali una cornice di riferimento per la selezione delle posizioni.

La circolare insiste sulla necessità di concentrare l’azione di controllo su fenomeni fraudolenti, su soggetti ad alto rischio e su comportamenti fiscalmente scorretti che incidano in modo sostanziale sulla base imponibile. È inoltre ribadito che le attività devono produrre effetti non solo in termini di recupero dell’evasione pregressa, ma anche di miglioramento strutturale della compliance.

Grandi contribuenti: competenza, selezione e tutoraggio

Per i grandi contribuenti, definiti come soggetti con volume d’affari IVA, ricavi o compensi non inferiore a 100 milioni di euro, la circolare conferma il trasferimento alle Direzioni regionali delle competenze in materia di controllo, accertamento, liquidazione, contenzioso, rimborsi e verifica dei crediti compensati. Il perimetro dei grandi contribuenti viene determinato secondo i criteri fissati dal provvedimento del Direttore dell’Agenzia del 6 aprile 2009, basati sul valore più elevato tra volume d’affari, ricavi e compensi dichiarati, con regole specifiche per enti creditizi e finanziari, imprese di assicurazione, periodi non coincidenti con l’anno solare e periodi per i quali non siano scaduti i termini di presentazione delle dichiarazioni.

La platea, riferita al periodo d’imposta 2006, è stimata in circa 4.000 posizioni. Per tali soggetti, il piano delle attività si articola in tre ambiti: attività istruttorie, accertamenti e tutoraggio.

Le attività istruttorie riguardano in via prioritaria:

• soggetti che redigono il bilancio secondo IAS/IFRS;
• rapporti con soggetti non residenti, in particolare operazioni infragruppo, componenti negativi verso Stati o territori black list, esterovestizione, rapporti con imprese localizzate in paradisi fiscali, utili esteri, associazioni in partecipazione con non residenti, royalties e interessi infragruppo UE;
• rapporti con soggetti residenti che possano celare arbitraggi impositivi, utili distribuiti e plusvalenze esenti;
• operazioni straordinarie;
• elementi reddituali anomali, come oneri straordinari o finanziari rilevanti, costi per servizi elevati o oscillazioni anomale di fatturato;
• crediti IVA di importo notevole;
• minusvalenze su partecipazioni superiori a 50.000 euro realizzate negli anni 2004-2007.

Nel primo semestre 2009 le attività istruttorie riguardano il periodo d’imposta 2006, con estensione al 2007 quando disponibili le procedure informatiche, ferma la possibilità di intervenire anche su annualità precedenti in presenza di elementi rilevanti.

Per gli accertamenti, la competenza delle Direzioni regionali opera dal 1° gennaio 2009 per i soggetti che, nel periodo d’imposta oggetto di accertamento, abbiano dichiarato almeno 100 milioni di euro. La circolare chiarisce che la competenza è autonoma per ciascun periodo d’imposta e che riguarda solo gli atti non ancora definiti al 31 dicembre 2008, mentre per gli avvisi già notificati entro tale data restano competenti gli Uffici locali per tutte le fasi successive. In caso di nuovo atto relativo alla stessa annualità dopo un avviso notificato entro il 2008, la competenza passa alla Direzione regionale.

Il tutoraggio, novità rilevante del 2009, riguarda inizialmente solo le imprese di più rilevante dimensione con volume d’affari o ricavi non inferiore a 300 milioni di euro, con progressiva estensione fino alla soglia di 100 milioni di euro entro il 31 dicembre 2011. Esso si traduce in monitoraggio sistematico e in una scheda di analisi del rischio, da redigere per ciascun contribuente, nella quale confluiscono gli esiti dell’attività istruttoria e gli elementi utili ad attribuire un livello di rischio fiscale. La scheda dovrà essere aggiornata almeno annualmente e consentire di graduare gli strumenti di controllo in funzione dell’intensità del rischio.

Coordinamento con la Guardia di Finanza e ulteriori attribuzioni regionali

La circolare modifica anche le modalità di coordinamento con la Guardia di Finanza. Per i contribuenti soggetti a tutoraggio, il coordinamento deve avvenire in modo analitico e nominativo, a partire dal periodo d’imposta 2007, attraverso il confronto delle informazioni disponibili e la selezione dei soggetti in base al livello di rischio. Per i contribuenti con volume d’affari, ricavi o compensi non inferiori a 100 milioni di euro, restano applicabili le modalità tradizionali di coordinamento già disciplinate dalla nota del 22 febbraio 2002, estese ai contribuenti con volume d’affari, ricavi o compensi pari o superiori a 25,8 milioni di euro.

Alle Direzioni regionali e alle Direzioni provinciali di Trento e Bolzano sono attribuite anche ulteriori funzioni: liquidazione automatica delle dichiarazioni, controllo formale, recupero dei crediti inesistenti utilizzati in compensazione, gestione del contenzioso connesso e rimborsi in materia di imposte dirette e IVA per i periodi d’imposta in corso al 31 dicembre 2006 e successivi.

Imprese di medie dimensioni

La categoria delle imprese di medie dimensioni viene ridefinita e ampliata, includendo i soggetti con volume d’affari o ricavi tra 5.164.569 e meno di 100 milioni di euro. La circolare precisa che, per l’anno 2009, le attività di controllo e accertamento restano in capo agli Uffici locali fino all’istituzione delle Direzioni provinciali, mentre le attività istruttorie esterne possono essere svolte anche dalle Direzioni regionali. Il coordinamento con la Guardia di Finanza segue la prassi già consolidata.

L’analisi del rischio deve partire da una mappatura provinciale delle imprese, suddivise per macro-categorie economiche, e deve consentire l’individuazione dei settori e delle posizioni a maggior rischio. La selezione privilegia:

• imprese economicamente complesse o con rapporti esteri significativi;
• imprese con ingenti oneri straordinari o finanziari;
• imprese con elevati costi per servizi;
• imprese con anomalie o oscillazioni di fatturato;
• imprese con crediti IVA significativi o anomali;
• imprese con fatturato incoerente rispetto ad acquisti e manodopera.

A parità di rischio, è privilegiata la mancanza di controlli negli ultimi quattro anni. La circolare raccomanda di intensificare i controlli, sia attraverso attività istruttorie esterne per i casi complessi, sia con controlli interni su singole operazioni a rischio. Anche in questo caso, nel primo semestre 2009 gli interventi riguardano il 2006 e, al più presto, il 2007.

Imprese di minori dimensioni e lavoratori autonomi

Le imprese di minori dimensioni e i lavoratori autonomi costituiscono la macro-tipologia numericamente più rilevante tra i titolari di partita IVA, con oltre 5 milioni di soggetti per il periodo d’imposta 2006. Per questi contribuenti la strategia di controllo deve essere costruita su un’analisi organica del rischio distinta per settori economici e per i professionisti.

La circolare suggerisce di partire dalla mappatura delle attività presenti sul territorio, anche accorpandole nei settori degli studi di settore, e di analizzare l’andamento dichiarativo del triennio disponibile confrontandolo con l’economia reale locale. Devono essere considerate a rischio le categorie con andamenti complessivamente anomali, posizioni non congrue e incoerenze economiche, nonché i casi di soggetti non congrui che non hanno effettuato adeguamento in dichiarazione.

Tra gli indicatori selettivi di rischio vengono richiamati:

• crediti IVA costanti o in crescita anomala;
• redditi dichiarati costantemente bassi a fronte di ricavi in crescita;
• perdite reiterate;
• incoerenze nella produttività del lavoro o nella rotazione del magazzino.

Le risultanze degli studi di settore assumono un ruolo fondamentale: le posizioni non congrue devono essere selezionate prioritariamente, soprattutto se non adeguate in dichiarazione e se caratterizzate da scostamenti medi rispetto ai ricavi/compensi di riferimento. Per questi soggetti si attiva l’invito al contraddittorio, con esplicitazione degli elementi che corroborano le risultanze degli studi e possibilità di definizione ai sensi dell’art. 5 del d.lgs. n. 218 del 1997.

Per i soggetti non congrui o con forti anomalie, la circolare invita a valutare anche l’utilizzo di attività istruttorie interne ed esterne, comprese indagini finanziarie, accessi mirati e verifiche. Un’attenzione specifica va riservata agli esercenti arti e professioni, per i quali, di regola, si privilegia l’indagine finanziaria rispetto ai controlli esterni, data la frequente assenza di una struttura produttiva significativa.

Sono confermati gli “accessi brevi” per la rilevazione dei dati strutturali e contabili e per il riscontro del rispetto degli obblighi strumentali, con una quota specifica del piano 2009 destinata alle imprese che svolgono cessioni e prestazioni rivolte al pubblico. Nei controlli, ove possibile, devono essere rilevati anche i dati del personale presente, le mansioni, la data di inizio e la natura del rapporto contrattuale.

Enti non commerciali e ONLUS

Per gli enti non commerciali e le ONLUS la circolare segnala una rilevanza accresciuta nel 2009, in collegamento con l’art. 30 del decreto-legge n. 185 del 2008, che ha introdotto un censimento sistematico dei dati fiscali relativi a tale platea mediante comunicazione telematica. L’obiettivo è consentire controlli più efficaci sui regimi agevolativi.

L’attività deve mirare a individuare le situazioni in cui sotto forma di associazioni culturali, sportive o simili si celano vere e proprie imprese commerciali. Le informazioni utili possono provenire dalle banche dati interne, da internet, dai registri di enti territoriali e dalle informazioni disponibili presso le autorità che rilasciano autorizzazioni specifiche. Le verifiche devono focalizzarsi su:

• effettiva partecipazione dei soci;
• regolarità delle assemblee;
• natura dei beni o servizi erogati;
• eventuale svolgimento di attività commerciali;
• redazione del rendiconto annuale;
• devoluzione del patrimonio in caso di scioglimento.

Quando emergano indizi di abusi rilevanti o di attività economiche con alti giri d’affari non tassati, la circolare prescrive verifiche approfondite. Le Direzioni regionali devono individuare per ciascuna provincia un numero di posizioni ad alto rischio da sottoporre a verifica e condividerne gli esiti con la Direzione Centrale Accertamento. Va inoltre massimizzata, nel 2009, la notifica degli atti di accertamento o l’avvio della definizione per adesione.

Persone fisiche: controlli formali, automatizzati e sintetici

Per le persone fisiche la circolare adotta una strategia unitaria, considerata la numerosità delle posizioni e la forte diversificazione del rischio. Le linee di azione sono quattro:

• controlli formali delle dichiarazioni dei redditi ex art. 36-ter;
• accertamenti parziali automatizzati ex art. 41-bis;
• piano straordinario di accertamenti sintetici;
• controllo delle estero-residenze a rischio.

I controlli formali riguardano il periodo d’imposta 2006 e si basano su posizioni selezionate centralmente secondo criteri di rischio. La richiesta di documentazione è gestita centralmente, pur restando possibile per gli Uffici attivare controlli di iniziativa o approfondire le posizioni segnalate. La lavorazione deve essere conclusa entro l’anno, evitando concentrazioni finali.

Gli accertamenti parziali automatizzati riguardano i redditi di lavoro dipendente, i redditi di fabbricati e i redditi di capitale. Le posizioni selezionate centralmente devono essere esaminate tempestivamente, con verifica preventiva dei dati nei casi di maggiore entità economica.

Per gli accertamenti sintetici, la circolare richiama l’art. 83, commi 8 e 9, del decreto-legge n. 112 del 2008, che ha previsto un piano straordinario nel triennio 2009-2011. L’istruttoria deve valorizzare tutte le informazioni disponibili, incluse le liste dei beni di lusso in leasing, le liste AU e T, i dati patrimoniali e di spesa, le informazioni da banche dati e dalle camere di commercio, nonché le campagne esterne su beni e servizi di lusso. Devono contribuire al piano anche la Guardia di Finanza e i Comuni. L’esame deve, di regola, considerare un arco pluriennale, tipicamente quinquennale, e viene data priorità ai soggetti che non hanno presentato dichiarazione o non evidenziano debito d’imposta.

Estero-residenze a rischio

La circolare dedica una specifica sezione al controllo delle residenze fittizie all’estero. In base all’art. 83, commi 16 e 17, del decreto-legge n. 112 del 2008, i Comuni devono confermare l’effettivo espatrio entro sei mesi dalla richiesta di iscrizione all’AIRE e vigilare nei tre anni successivi, fornendo all’Agenzia un quadro aggiornato delle posizioni. Il monitoraggio delle posizioni dei contribuenti che hanno trasferito la residenza all’estero dal 1° gennaio 2006 fino all’entrata in vigore della norma deve essere attivato entro la fine del 2009.

Le posizioni a rischio, in particolare quelle trasferite in Paesi a fiscalità privilegiata, devono essere analizzate ai fini dell’accertamento per i periodi 2006 e 2007; per il 2008, invece, la circolare suggerisce un’azione dissuasiva e comunicazioni volte a favorire il ravvedimento spontaneo. Resta ferma la prosecuzione dell’attività di accertamento per i trasferimenti fittizi anteriori al 2006.

Antifrode

La lotta alle frodi, soprattutto in materia di IVA, viene qualificata come prioritaria e strategica sia sul piano interno sia in ambito europeo. La circolare richiama la risoluzione del Parlamento europeo del 2 settembre 2008 e l’art. 83, commi 5, 6 e 7, del decreto-legge n. 112 del 2008, che rafforza l’azione congiunta di Agenzia delle Entrate, Agenzia delle Dogane e Guardia di Finanza.

Sul piano organizzativo, la riorganizzazione prevede:

• un Ufficio Centrale Antifrode presso la Direzione Centrale Accertamento;
• Uffici Antifrode regionali in nove Direzioni regionali;
• funzioni di indagine antifrode assegnate agli Uffici Controlli fiscali nelle altre Direzioni regionali e agli Uffici Controllo di Molise, Valle d’Aosta, Trento e Bolzano.

La concentrazione delle indagini a livello regionale serve a evitare interventi parziali e a ricostruire correttamente il fenomeno nella sua interezza. Gli Uffici locali restano sensori importanti per individuare spunti investigativi e possono ricevere segnalazioni qualificate. Per il 2009 si prevede un incremento delle risorse e la necessità di individuare professionalità idonee, con forte attenzione all’uso di fonti informative interne ed esterne.

Le priorità operative comprendono il monitoraggio del rilascio delle partite IVA, l’approfondimento degli spunti emersi nel 2008, il completamento dei progetti già avviati, la vigilanza su frodi nel commercio di veicoli intracomunitari, nei settori individuati dal D.M. 22 dicembre 2005, nei comparti immobiliare e finanziario e nelle frodi da fittizi trasferimenti di sede all’estero. Particolare attenzione è posta alle compensazioni con crediti inesistenti da parte di soggetti con indici di rischio tipici.

Proiezione internazionale e cooperazione

La circolare rafforza la dimensione internazionale dell’azione di contrasto, anche per effetto dell’istituzione del Settore Internazionale nella Direzione Centrale Accertamento, articolato negli uffici “Scambio di informazioni”, “Cooperazione operativa” e “Ruling internazionale”.

Lo scambio di informazioni con le amministrazioni estere può essere attivato in presenza di operazioni, transazioni o rapporti sospetti con soggetti esteri, sulla base della Direttiva 77/799/CEE, delle convenzioni contro le doppie imposizioni e del Regolamento CE n. 1798/2003 in materia IVA. La circolare cita tra i casi tipici le frodi IVA intracomunitarie, l’alterazione della base imponibile, i trasferimenti fittizi di residenza e le catene partecipative finalizzate a occultare i beneficiari effettivi.

Sono disciplinati anche:

• la presenza di funzionari e i controlli simultanei bilaterali/multilaterali, da attivare tramite l’Ufficio Cooperazione operativa;
• l’assistenza alla notifica degli atti di accertamento verso soggetti non residenti o italiani trasferiti all’estero;
• l’uso della Convenzione di Strasburgo del 25 gennaio 1988 per le notifiche e per ulteriori imposte non coperte dalle fonti comunitarie.

Altri tributi indiretti diversi dall’IVA

Per imposte di registro, ipotecaria e catastale e per l’imposta sulle successioni e donazioni, la circolare conferma il presidio tramite controlli formali degli atti e accertamenti mirati sulle posizioni a rischio. In attesa della conversione del decreto-legge n. 5 del 2009, viene richiamata la futura priorità di controllo delle agevolazioni secondo criteri selettivi fondati sull’analisi del rischio.

Restano confermati gli indirizzi già forniti nel 2008 per il controllo degli atti di cessione e conferimento di terreni edificabili, di cessione d’azienda e per l’esame delle omesse registrazioni di contratti di locazione, con utilizzo delle liste predisposte centralmente e delle applicazioni informatiche di supporto.

Riscossione e tutela del credito erariale

La circolare attribuisce grande rilievo agli adempimenti connessi alla tutela della pretesa erariale. Le strutture operative devono concludere rapidamente iscrizioni a ruolo, visto di esecutorietà, monitoraggio e, se necessario, ricorrere a ruoli straordinari, misure cautelari e indagini finanziarie, in stretto coordinamento con gli agenti della riscossione.

Sono richiamati:

• l’immediata iscrizione a ruolo degli atti definitivi e a titolo provvisorio di quelli non definitivi;
• il conferimento tempestivo del visto di esecutorietà;
• il controllo delle partite scartate;
• la valutazione dei presupposti per i ruoli straordinari;
• l’uso delle misure cautelari ex art. 22 del d.lgs. n. 472 del 1997, anche per tributi e interessi;
• la sospensione dei rimborsi e la compensazione dei crediti verso l’Agenzia;
• il fermo amministrativo come strumento residuale;
• la vigilanza sul pagamento delle somme rateizzate;
• la gestione delle transazioni fiscali ex art. 182-ter della legge fallimentare.

Le Direzioni regionali devono monitorare la riscossione delle somme iscritte a ruolo, specie per i soggetti con debiti rilevanti o condotte più gravi, e valorizzare la collaborazione con Equitalia. Dopo la consegna dei ruoli, gli Uffici devono segnalare agli agenti della riscossione le azioni esecutive o cautelari ritenute opportune, indicando anche i beni da aggredire e ricorrendo, se necessario, alle indagini finanziarie. Tali indagini devono anche individuare eventuali fattispecie di sottrazione fraudolenta al pagamento delle imposte.

Compensazioni indebite e prevenzione dell’evasione da riscossione

La circolare segnala la crescita del fenomeno delle compensazioni effettuate con crediti IVA, IRPEG, IRAP, IRPEF, addizionali e crediti agevolativi, anche in presenza di crediti non dichiarati o di periodi per i quali la dichiarazione è omessa. È quindi necessario verificare la reale esistenza dei crediti utilizzati in compensazione attraverso l’analisi dei modelli di pagamento unificato.

Tra le anomalie che devono orientare la selezione delle posizioni figurano:

• crediti IVA particolarmente elevati e non coerenti con l’attività svolta;
• compensazioni effettuate da soggetti che, per profilo fiscale, non appaiono beneficiari di tali crediti.

Sono richiamate le modifiche normative introdotte dall’art. 27, commi 16-20, del decreto-legge n. 185 del 2008 e dall’art. 7, comma 2, del decreto-legge n. 5 del 2009, che incidono sul regime sanzionatorio e sui termini di controllo e recupero dei crediti inesistenti utilizzati in compensazione.

Pianificazione, obiettivi e monitoraggio

La circolare conclude con indicazioni sulla pianificazione delle attività e sulla consuntivazione. I piani 2009, già predisposti in base alle linee guida del 4 febbraio 2009, devono essere integrati alla luce degli obiettivi di budget assegnati al Direttore dell’Agenzia, fermi eventuali adeguamenti connessi alla Convenzione con il Ministero.

È richiesto l’incremento di almeno il 10% delle risorse dedicate alla prevenzione e al contrasto dell’evasione nel triennio 2009-2011, come previsto dall’art. 83, comma 3, del decreto-legge n. 112 del 2008. Le risorse devono essere distribuite tra:

• indagini e verifiche;
• controlli formali, sostanziali e tutoraggio;
• attività strumentali, analisi territoriale del rischio e adempimenti connessi alla riscossione.

La circolare richiede inoltre un ridimensionamento di circa il 30% degli obiettivi di produzione per i controlli formali ex art. 36-ter, in ragione della nuova selezione centralizzata e della gestione centralizzata della documentazione, con riallocazione delle risorse verso accertamenti parziali automatizzati e attività di iniziativa.

Particolare attenzione è posta al corretto e tempestivo aggiornamento del Sistema informativo, alla tempestiva rilevazione dell’inizio dell’azione di controllo e al monitoraggio costante dei risultati. Le Direzioni regionali devono vigilare affinché le risorse siano utilizzate in modo ottimale e, ove alcuni Uffici raggiungano livelli di efficienza superiori al previsto, l’effetto non deve tradursi in una riduzione degli obiettivi, ma in un incremento complessivo della produzione.

La circolare si chiude con l’invito alle Direzioni regionali a garantire l’applicazione uniforme degli indirizzi, adottando le iniziative organizzative necessarie e promuovendo momenti di confronto con le strutture locali.