Sentenza n. 993/2026 - Bari, Sezione 1

Esito

La controversia

Un’impresa consorziata esecutrice di lavori affidati a un consorzio stabile ha impugnato il diniego opposto dal Commissario di Governo a un’istanza di accesso documentale relativa agli stati di avanzamento, ai pagamenti effettuati dalla stazione appaltante, all’anticipazione contrattuale e alla documentazione prodotta per l’ultimo pagamento. L’impresa ha dedotto la violazione degli artt. 22 e seguenti della legge n. 241/1990 e dell’art. 53 del d.lgs. n. 50/2016, nonché eccesso di potere per carenza di istruttoria, difetto di motivazione e ingiustizia manifesta. Ha sostenuto di avere un interesse diretto, concreto e attuale, anche ai fini della tutela difensiva, poiché affermava di non aver ricevuto dal consorzio l’anticipazione e il pagamento dell’ultimo SAL e di necessitare della documentazione per verificare i pagamenti della stazione appaltante e tutelare i propri diritti economici. Ha inoltre dedotto la violazione dei principi di trasparenza e buona amministrazione. Il diniego era fondato sul dissenso del consorzio stabile, che affermava di avere già fornito alla consorziata la documentazione, e sulla non esclusiva disponibilità degli atti da parte dell’ufficio commissariale.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso. Ha riconosciuto che, sebbene il consorzio stabile sia l’unico concorrente e contraente formale nei confronti della stazione appaltante, la consorziata esecutrice è soggetta a responsabilità solidale ex lege per l’adempimento delle prestazioni. Tale posizione la inserisce nella dinamica della fase esecutiva e le conferisce un interesse autonomo, concreto e attuale all’accesso agli atti dell’appalto direttamente eseguito, anche per finalità difensive ai sensi dell’art. 24, comma 7, della legge n. 241/1990. La consorziata non è legittimata a esercitare azioni contrattuali riservate alla parte formale del contratto, ma può accedere alla documentazione amministrativa necessaria alla tutela dei propri interessi. Il dissenso del consorzio è stato ritenuto generico e non provato, mentre l’accesso ha natura strumentale e conoscitiva e non pregiudica le questioni di merito. Il fatto che l’amministrazione non fosse titolare esclusiva della documentazione non giustificava il diniego: l’ostensione è stata ordinata limitatamente ai documenti detenuti dal Commissario e direttamente attinenti all’esecuzione dei lavori, con obbligo dell’amministrazione di attestare puntualmente l’eventuale indisponibilità di specifici documenti. Il diniego è stato annullato, è stato accertato il diritto di accesso ed è stata ordinata l’esibizione entro trenta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 22 l. 241/1990

  Riconosce il diritto di accesso documentale in presenza di un interesse diretto, concreto e attuale collegato a documenti amministrativi determinati.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  Consente l’accesso ai documenti la cui conoscenza sia necessaria per curare o difendere i propri interessi giuridici; la ricorrente ha invocato tale accesso difensivo.

• art. 29, comma 2-bis, l. 241/1990

  Il diritto di accesso è ricondotto ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali.

• art. 36, comma 2, d.lgs. 163/2006

  Il regolamento stabilisce le condizioni e i limiti alla facoltà del consorzio di eseguire le prestazioni anche tramite affidamento ai consorziati, fatta salva la responsabilità solidale degli stessi nei confronti del soggetto appaltante o concedente.

  La responsabilità solidale della consorziata nei confronti della stazione appaltante costituisce il fondamento della sua non estraneità alle vicende esecutive.

• art. 94, comma 1, d.P.R. 207/2010

  I consorzi stabili ... eseguono i lavori o con la propria struttura o tramite i consorziati indicati in sede di gara senza che ciò costituisca subappalto, ferma la responsabilità solidale degli stessi nei confronti della stazione appaltante.

  La consorziata esecutrice, pur non essendo contraente formale, risponde solidalmente verso la stazione appaltante.

• art. 47, comma 2, d.lgs. 50/2016

  I consorzi stabili ... eseguono le prestazioni o con la propria struttura o tramite i consorziati indicati in sede di gara senza che ciò costituisca subappalto, ferma la responsabilità solidale degli stessi nei confronti della stazione appaltante.

  La responsabilità solidale ex lege della consorziata esecutrice giustifica il riconoscimento di un interesse autonomo all’accesso agli atti della fase esecutiva.

• art. 53 d.lgs. 50/2016

  È indicato quale disciplina dell’accesso nell’ambito dei contratti pubblici; il giudice accoglie la domanda di accesso alla documentazione dell’esecuzione dell’appalto.

• art. 67, comma 4, d.lgs. 36/2023

  I consorzi stabili ... eseguono le prestazioni ... tramite le consorziate indicate in sede di gara senza che ciò costituisca subappalto, ferma la responsabilità solidale nei confronti della stazione appaltante.

  La disciplina vigente conferma la responsabilità solidale della consorziata esecutrice, quale elemento rilevante per la sua legittimazione all’accesso.

• art. 116, comma 4, c.p.a.

  Consente al giudice di ordinare all’amministrazione l’esibizione dei documenti; nel caso concreto l’ordine è stato impartito entro trenta giorni.

Massime di principio

• La consorziata esecutrice di un consorzio stabile, pur non essendo parte formale del contratto d’appalto, non è estranea alla fase esecutiva quando la legge le attribuisce responsabilità solidale nei confronti della stazione appaltante.
• La responsabilità solidale ex lege della consorziata esecutrice fonda un autonomo interesse diretto, concreto e attuale all’accesso agli atti della fase esecutiva dell’appalto direttamente eseguito.
• La consorziata esecutrice può chiedere l’accesso alla documentazione amministrativa necessaria per verificare pagamenti, stati di avanzamento e adempimenti dell’appalto e per curare o difendere i propri interessi economici, anche se non può esercitare le azioni contrattuali spettanti alla parte formale del contratto.
• Il diniego di accesso non può essere fondato sul dissenso generico e non comprovato della controinteressata, né sulla mera affermazione che quest’ultima abbia già consegnato i documenti richiesti.
• La circostanza che l’amministrazione non sia titolare esclusiva della documentazione non esclude l’accesso agli atti da essa detenuti; l’amministrazione deve esibire i documenti disponibili e attestare puntualmente l’eventuale loro indisponibilità.
• L’accesso documentale ha natura strumentale e conoscitiva e, ove riconosciuto, non anticipa né pregiudica la decisione sulle sottostanti pretese economiche o contrattuali.

Come è indicizzato