Sentenza n. 5582/2026 - Napoli, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha proposto azione ai sensi dell’art. 117 c.p.a. per far accertare l’illegittimità del silenzio del Consorzio e ottenere la conclusione del procedimento di riconoscimento del debito fuori bilancio ex art. 194, lett. e), T.U.E.L., relativo ai compensi per la difesa prestata in due giudizi. Ha sostenuto che il riconoscimento fosse un atto dovuto, quale conseguenza della deliberazione assembleare n. 6 del 29 luglio 2025, che aveva approvato la salvaguardia degli equilibri di bilancio, rilevato il debito, finanziato la spesa e certificato congruità, utilità e arricchimento per l’ente. Ha contestato che l’approvazione del debito fosse stata rinviata con deliberazione n. 7 della stessa data per ulteriori approfondimenti e ha chiesto al TAR non solo di ordinare la conclusione del procedimento, ma anche di determinarne il contenuto imponendo l’approvazione della proposta deliberativa.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione, attribuendo la controversia al giudice ordinario. La pretesa sostanziale del professionista consiste nell’adempimento dell’obbligazione contrattuale di pagamento dei compensi per attività difensionale già svolta e integra un diritto soggettivo; il procedimento di riconoscimento del debito fuori bilancio costituisce un passaggio contabile e di vigilanza, ma non trasforma il credito in una posizione di interesse legittimo né rende la controversia una questione di esercizio del potere amministrativo. L’azione contro il silenzio non è utilizzabile quando l’inerzia concerne, nella sostanza, una pretesa patrimoniale di credito. La giurisdizione non può essere determinata separando le fasi del procedimento o frammentando la situazione giuridica: va considerata unitariamente la posizione sostanziale fatta valere. La causa può essere riproposta davanti al giudice ordinario ai sensi dell’art. 11 c.p.a. Spese irripetibili.

Norme richiamate

• art. 117 c.p.a.

  La formazione del silenzio – inadempimento, contestabile mediante l’azione ex artt. 31 e 117 c.p.a., è difatti essenzialmente connessa con le controversie che abbiano ad oggetto interessi legittimi e spendita di potere pubblico, mentre non è compatibile con le controversie che solo apparentemente abbiano per oggetto una situazione di inerzia dell’organo pubblico a provvedere, come nei casi in cui il relativo accertamento verta, in realtà, su pretese patrimoniali costitutive di diritti di credito.

  L’azione avverso il silenzio presuppone una controversia relativa a interessi legittimi e all’esercizio di potere pubblico; non è ammessa quando la domanda mira in sostanza a ottenere il pagamento di un credito.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  La formazione del silenzio – inadempimento, contestabile mediante l’azione ex artt. 31 e 117 c.p.a., è difatti essenzialmente connessa con le controversie che abbiano ad oggetto interessi legittimi e spendita di potere pubblico, mentre non è compatibile con le controversie che solo apparentemente abbiano per oggetto una situazione di inerzia dell’organo pubblico a provvedere, come nei casi in cui il relativo accertamento verta, in realtà, su pretese patrimoniali costitutive di diritti di credito.

  L’azione contro il silenzio non può essere impiegata per ottenere tutela su una pretesa patrimoniale che costituisce un diritto di credito, da far valere davanti al giudice ordinario.

• art. 194 d.lgs. 267/2000

  Del resto la procedura di riconoscimento di legittimità di debiti fuori bilancio, come contemplata dall’art. 194 del T.U.E.L. (la cui disciplina è estendibile anche all’ente resistente), lungi dall’atteggiarsi quale necessario e vincolato momento dell’attuazione del diritto di credito, risponde a differenti esigenze, di controllo della regolarità amministrativo – contabile dell’Ente, nell’ambito della quale l’organo consiliare, nell’esercizio di prerogative di alta vigilanza, è chiamato ad analizzare le circostanze in cui è insorta la passività non programmata, anche al fine di mettere a punto idonee misure correttive e, al contempo di individuare eventuali responsabilità.

  Il riconoscimento del debito fuori bilancio assolve funzioni di controllo amministrativo-contabile e di vigilanza, e non costituisce un passaggio vincolato necessario per l’attuazione del diritto del creditore al pagamento.

• art. 11 c.p.a.

  Alla luce delle superiori considerazioni il ricorso deve dunque essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione dell’adito Giudice Amministrativo, dovendosi piuttosto radicare la causa avanti il Giudice Ordinario, ai sensi e per gli effetti di cui all’art.11 c.p.a..

  Dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, la controversia può essere riproposta davanti al giudice ordinario secondo il meccanismo previsto dall’art. 11 c.p.a.

Massime di principio

• La controversia sulla richiesta di pagamento di compensi professionali per prestazioni già rese alla pubblica amministrazione riguarda un diritto soggettivo di credito e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, anche quando il pagamento sia intermediato dalla procedura di riconoscimento di un debito fuori bilancio.
• L’azione avverso il silenzio della pubblica amministrazione non è compatibile con una domanda che, al di là della sua formulazione, miri a ottenere l’adempimento di una pretesa patrimoniale costitutiva di un diritto di credito.
• La procedura di riconoscimento dei debiti fuori bilancio prevista dall’art. 194 T.U.E.L. è funzionale al controllo della regolarità amministrativo-contabile, alla valutazione delle circostanze della passività e all’individuazione di misure correttive o responsabilità; non è, per ciò solo, un passaggio vincolato dell’attuazione del diritto di credito.
• La giurisdizione va individuata considerando sinteticamente la situazione giuridica sostanziale fatta valere e non può essere frazionata in base alle singole fasi di un procedimento amministrativo.

Come è indicizzato