Sentenza n. 1846/2026 - Milano, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il decreto del Questore che aveva respinto la domanda di rilascio del passaporto, poiché dal casellario giudiziale risultava una condanna irrevocabile a due anni e quattro mesi di reclusione, pena non ancora espiata. Con unico motivo ha dedotto il contrasto dell'art. 3, lett. d), della legge n. 1185/1967 con l'art. 27, comma 2, della direttiva 2004/38/CE, sostenendo che le limitazioni alla libertà di circolazione devono essere adottate caso per caso, essere proporzionate e riferirsi esclusivamente al comportamento personale dell'interessato, senza poter fondarsi su un'esigenza generale di garantire l'effettività delle condanne penali. Ha inoltre evidenziato di avere presentato domanda per l'affidamento in prova al servizio sociale e di attendere l'esecuzione della pena per ragioni non imputabili, con conseguente pregiudizio alla libertà di circolazione e ai propri interessi commerciali all'estero. Il Ministero dell'Interno ha eccepito in rito la mancata evocazione del Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale, ritenuto competente al rilascio del passaporto.

La decisione

L'eccezione di inammissibilità è stata respinta. L'art. 5 della legge n. 1185/1967 attribuisce al Questore, in Italia, una delega ex lege al rilascio del passaporto, configurando una delegazione intersoggettiva di poteri e non una mera delega di firma. Poiché il ricorso è stato notificato alla Questura, autorità che ha adottato l'atto impugnato, è stato rispettato l'art. 41, comma 2, c.p.a.; non era necessaria l'integrazione del contraddittorio nei confronti del Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale, anche perché il ricorso è risultato infondato nel merito. Il ricorso è stato respinto. Il Collegio ha ritenuto vincolato il diniego del passaporto in presenza di una pena detentiva da espiare, ai sensi dell'art. 3, lett. d), della legge n. 1185/1967, senza margini di discrezionalità amministrativa. La disciplina nazionale non è stata ritenuta incompatibile con l'art. 27 della direttiva 2004/38/CE: tale disposizione riguarda le limitazioni amministrative, discrezionali e preventive alla libertà di circolazione per ragioni di ordine pubblico, pubblica sicurezza o sanità pubblica, mentre non disciplina le restrizioni funzionali all'esecuzione di una condanna penale irrevocabile. Secondo il criterio dell'argumentum a fortiori, se la libertà di circolazione può essere limitata per esigenze preventive mediante valutazione amministrativa, a maggior ragione può essere limitata quale effetto legale dell'esecuzione di una condanna definitiva a pena detentiva. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 3, lett. d), l. 1185/1967

  non possono ottenere il passaporto […] coloro che debbano espiare una pena restrittiva della libertà personale

  Il diniego del passaporto è vincolato quando l'istante deve ancora espiare una pena restrittiva della libertà personale.

• art. 5 l. 1185/1967

  Il passaporto è rilasciato, ritirato o restituito dal Ministro per gli affari esteri e, per sua delega: a) in Italia: dai questori

  La disposizione attribuisce ai Questori una delega ex lege al rilascio del passaporto, configurando una delegazione intersoggettiva di poteri.

• art. 27, comma 2, direttiva 2004/38/CE

  devono essere proporzionati e devono attenere esclusivamente al comportamento personale della persona nei riguardi della quale essi sono applicati

  Le garanzie di proporzionalità e riferibilità al comportamento personale riguardano i provvedimenti amministrativi discrezionali e preventivi limitativi della libertà di circolazione, non le restrizioni imposte ope legis per l'esecuzione di una condanna penale irrevocabile.

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  alla pubblica amministrazione che ha emesso l'atto impugnato

  Il ricorso deve essere notificato, a pena di decadenza, all'amministrazione che ha adottato l'atto impugnato; nel caso concreto tale amministrazione era la Questura.

• art. 49, comma 2, c.p.a.

  Non occorre disporre l'integrazione del contraddittorio quando il ricorso è manifestamente infondato nel merito.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Costituisce il presupposto per l'oscuramento delle generalità della parte interessata a tutela dei suoi diritti o della sua dignità.

• artt. 5 e 6 Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamati, unitamente all'art. 52 d.lgs. 196/2003, quale base per la tutela dei dati personali mediante oscuramento delle generalità.

Massime di principio

• Il diniego del rilascio o del rinnovo del passaporto è un atto vincolato quando il richiedente deve ancora espiare una pena restrittiva della libertà personale prevista da una condanna penale irrevocabile.
• L'art. 27 della direttiva 2004/38/CE, imponendo proporzionalità e riferibilità al comportamento personale, si applica alle limitazioni amministrative discrezionali e preventive della libertà di circolazione adottate per ragioni di ordine pubblico, pubblica sicurezza o sanità pubblica; non impedisce le restrizioni funzionali all'esecuzione di una condanna penale definitiva.
• La libertà di circolazione non ha carattere assoluto e può essere limitata ope legis quale effetto dell'esecuzione di una condanna irrevocabile a pena detentiva, senza che l'amministrazione debba svolgere una nuova valutazione discrezionale sulla pericolosità attuale dell'interessato.
• Ai fini dell'individuazione dell'amministrazione cui notificare il ricorso, rileva l'autorità che ha adottato l'atto impugnato; la delega ex lege al Questore per il rilascio del passaporto comporta che la Questura sia l'amministrazione emittente, anche se il potere originario appartiene al Ministero degli Affari Esteri.
• La delega ex lege tra amministrazioni diverse configura una delegazione intersoggettiva di poteri: l'autorità delegata adotta l'atto in proprio, e non si limita a sottoscrivere un provvedimento imputabile all'amministrazione delegante.

Come è indicizzato