Sentenza n. 7176/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La Regione Lombardia ha appellato la sentenza del TAR Lombardia che aveva annullato la deliberazione della Giunta regionale n. XI/3245 del 16 giugno 2020, relativa al rimborso delle endoprotesi impiantate nel periodo 2010-2019. La deliberazione imponeva agli erogatori di presentare autocertificazioni sui costi al lordo e al netto degli sconti dei fornitori e prevedeva, per il 2010-2018, il recupero dell’intero valore degli sconti e, per il 2019, il recupero degli scostamenti tra i dati del flusso SDO4 e quelli autocertificati. La Regione sosteneva che il criterio di remunerazione non fosse stato modificato: gli erogatori avrebbero sempre dovuto dichiarare i costi effettivamente sostenuti, al netto degli sconti, e la delibera avrebbe soltanto avviato verifiche e recuperi di somme indebitamente percepite; inoltre, le autocertificazioni avrebbero consentito agli interessati di fornire dati e osservazioni. Contestava anche la valutazione del TAR sul pregiudizio per gli erogatori, rilevando l’incidenza di rendicontazioni non corrette sulle risorse regionali e sui finanziamenti riconosciuti all’intero sistema. L’Istituto appellato chiedeva il rigetto e riproponeva i motivi assorbiti: insussistenza di un indebito automatico, poiché gli sconti potevano essere successivi, riferiti a più dispositivi o ad attività non remunerate dal SSR; in ogni caso, l’eventuale recupero non poteva coincidere con l’intero sconto, essendo il finanziamento aggiuntivo basato su una percentuale del costo medio regionale. Deduceva inoltre che, se la delibera avesse innovato retroattivamente il criterio di remunerazione, mancavano i presupposti e la motivazione richiesti per l’autotutela; denunciava illogicità e sproporzione del recupero integrale, nonché violazione di affidamento, correttezza e irretroattività. Il Consiglio di Stato ha deciso l’appello sulla base della questione della natura e degli effetti del criterio di recupero, senza esaminare le ulteriori censure riproposte, rimaste assorbite.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato l’annullamento disposto dal TAR. Ha rilevato che la Regione non contestava in astratto l’applicabilità dell’art. 7 della legge n. 241/1990, ma sosteneva che non fosse necessaria la comunicazione di avvio perché la delibera non avrebbe innovato il sistema. Tale tesi è stata respinta: anche ammettendo che gli erogatori dovessero già rendicontare i costi al netto degli sconti, la deliberazione non si limitava a correggere i dati per rideterminare il costo medio regionale e le tariffe integrative, ma stabiliva per il 2010-2018 il recupero dell’intero ammontare degli sconti e per il 2019 il recupero dello scostamento. Il criterio così adottato differiva dal sistema previgente, fondato su tariffe standardizzate determinate applicando una percentuale al costo medio regionale; in continuità con quel sistema, i costi netti avrebbero dovuto servire a ricalcolare il costo medio e le tariffe, recuperando solo l’eventuale differenza tra quanto pagato e quanto effettivamente dovuto. La natura eventuale del recupero non mutava il criterio sostanziale. Il TAR aveva quindi correttamente ravvisato la necessità delle garanzie partecipative, e l’appello è stato respinto. Le ulteriori censure dell’Istituto, riproposte in via subordinata, non sono state esaminate. Spese compensate per la particolarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 8-sexies d.lgs. 502/1992

  Ai fini della determinazione del finanziamento globale delle singole strutture, le attività assistenziali (fatte salve le eccezioni di cui al comma 2) sono remunerate in base a tariffe predefinite per prestazione.

  Il finanziamento delle strutture sanitarie si fonda, per le attività assistenziali considerate, su tariffe predefinite per prestazione; il meccanismo regionale in esame va letto entro tale quadro di remunerazione.

• art. 2, comma 4, d.m. 18 ottobre 2012

  L’art. 2, comma 4, decreto ministeriale del 18 ottobre 2012, ratione temporis applicabile, consentiva alle Regioni di riconoscere una remunerazione aggiuntiva, per i costi associati all’eventuale utilizzo di specifici dispositivi ad alto costo “esclusivamente nei casi, specifici e circoscritti, individuati e regolamentati nei vigenti accordi interregionali per la compensazione della mobilità sanitaria approvati dalla Conferenza Stato-Regioni nel rispetto degli equilibri di bilancio programmati”.

  La remunerazione aggiuntiva per dispositivi ad alto costo era consentita nei casi specifici e circoscritti disciplinati dagli accordi interregionali richiamati, nel rispetto degli equilibri di bilancio.

• art. 7 l. 241/1990

  Anche a voler ammettere che le strutture accreditate fossero tenute, sin dall’origine, a rendicontare i costi delle endoprotesi al netto degli sconti praticati dai fornitori, resta assorbente il rilievo che la deliberazione impugnata non si limita a rettificare i dati utilizzati per la determinazione della remunerazione, ma incide direttamente sul meccanismo economico mediante il quale tale remunerazione viene determinata.

  Quando un atto incide in modo innovativo sul meccanismo economico di remunerazione e prevede recuperi secondo un criterio diverso da quello previgente, le garanzie partecipative non possono essere escluse sul presupposto che l’amministrazione stia soltanto correggendo dati.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  In via subordinata, l’appellata ha riproposto, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., i motivi di ricorso rimasti assorbiti in primo grado.

  La parte appellata ha riproposto in appello le censure assorbite in primo grado; il Consiglio di Stato, respingendo l’appello sul motivo relativo alla partecipazione procedimentale, non ha esaminato tali ulteriori motivi.

Massime di principio

• Quando il finanziamento aggiuntivo di dispositivi sanitari è determinato mediante una tariffa uniforme calcolata applicando una percentuale al costo medio regionale, gli sconti rilevati successivamente possono concorrere alla rideterminazione del costo medio e delle tariffe; non è coerente con tale sistema recuperare automaticamente l’intero ammontare degli sconti presso i singoli erogatori senza confrontarlo con la differenza tra quanto già corrisposto e quanto sarebbe spettato secondo le tariffe ricalcolate.
• La qualificazione di un intervento amministrativo come mera verifica o rettifica dei dati non è decisiva quando il contenuto del provvedimento modifica il criterio economico di recupero rispetto al sistema previgente: la natura innovativa va valutata in base agli effetti sostanziali e alle modalità concrete con cui sono rideterminate le somme dovute.
• La richiesta di autocertificazioni o la possibilità di trasmettere dati nell’ambito di una verifica successiva non esclude, di per sé, la necessità delle garanzie partecipative quando l’amministrazione adotta un criterio nuovo che incide retroattivamente sulla remunerazione già riconosciuta.

Come è indicizzato