Sentenza n. 2876/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

L'impresa, già autorizzata all'attività estrattiva e al recupero ambientale, aveva chiesto il rinnovo dell'autorizzazione ai sensi dell'art. 30, comma 4, della l.r. Lazio n. 17/2004 e dell'art. 16-bis, comma 2, lett. a), del regolamento regionale n. 5/2005, per completare il piano di recupero dell'area. Roma Capitale aveva archiviato l'istanza ritenendo non comprovata la disponibilità giuridica dei terreni, dopo avere richiesto contratti, dati catastali e integrazioni documentali. L'impresa ha dedotto in appello: omessa pronuncia del TAR sulla violazione dell'art. 10-bis l. n. 241/1990; erronea ritenuta necessità di produrre i titoli di disponibilità per il rinnovo; erronea valutazione della scadenza dei contratti di locazione e comodato relativi alle particelle interessate; travisamento catastale, poiché l'istanza riguardava particelle del foglio 746 e non del foglio 744; violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, buona fede e leale collaborazione; illegittimo aggravamento del procedimento per la richiesta di titoli aventi durata superiore di tre anni al periodo di rinnovo e per la pretesa registrazione dei rinnovi contrattuali. L'impresa sosteneva inoltre che i contratti fossero tacitamente rinnovati o comunque protratti fino al completamento del recupero ambientale. A seguito di istruttoria, Roma Capitale ha chiarito che l'istanza riguardava esclusivamente particelle del foglio 746, appartenenti a due distinti compendi contrattuali.

La decisione

L'appello è stato accolto e, in riforma della sentenza del TAR Lazio n. 13886/2024, è stato accolto il ricorso di primo grado. Il primo motivo è stato respinto: non sussisteva omessa pronuncia, poiché il rigetto della censura sull'art. 10-bis emergeva implicitamente dalla motivazione del TAR; inoltre, in appello opera l'effetto devolutivo, che consente al Consiglio di Stato di integrare o correggere la motivazione della sentenza impugnata. È stata ritenuta legittima la richiesta dell'amministrazione di comprovare la perdurante disponibilità delle aree anche per un rinnovo limitato alla prosecuzione temporale dell'attività, poiché tale disponibilità costituisce presupposto giuridico dell'autorizzazione e deve permanere per tutto il periodo autorizzato. Sono state invece accolte le censure sulla concreta disponibilità dei terreni. L'istruttoria ha accertato che l'istanza non riguardava particelle del foglio 744, ma esclusivamente particelle del foglio 746. Interpretando i contratti secondo gli artt. 1362 e 1363 c.c., il Collegio ha ritenuto che il contratto di locazione relativo alle aree di proprietà Turetta fosse ancora efficace: la clausola prevedeva il rinnovo tacito di sei anni in sei anni in assenza di disdetta, e la permanenza dell'impresa nella disponibilità dei terreni, il mancato completamento del recupero ambientale e la finalità contrattuale di consentire prima l'escavazione e poi il recupero deponevano per la prosecuzione del rapporto. Anche il comodato relativo alle aree di proprietà Pica è stato ritenuto ancora efficace, poiché la restituzione era collegata al completamento del recupero ambientale; il contratto successivo del 5 dicembre 2023, pur posteriore al provvedimento, confermava la continuità del rapporto e la disponibilità già esistente, anche alla luce dei comodati reciproci e del sopralluogo positivo del 2021. Il Collegio ha inoltre ritenuto illegittima la richiesta di titoli aventi durata ulteriore di tre anni rispetto al periodo di rinnovo, perché priva di base normativa e contrastante con il divieto di aggravamento del procedimento. La mancata registrazione delle annualità successive dei contratti non incideva sulla loro validità negoziale, rilevando eventualmente solo sul piano fiscale. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 30, comma 4, l.r. Lazio n. 17/2004

  Fatto salvo quanto previsto dall'articolo 34, comma 4 bis, l'autorizzazione di cui al presente articolo ha durata non superiore a dieci anni salvo rinnovo, per motivate esigenze produttive, per un periodo commisurato al giacimento residuo.

  La disposizione consente il rinnovo dell'autorizzazione per il completamento del piano di coltivazione e recupero ambientale; il rapporto contrattuale di disponibilità può protrarsi in funzione del completamento del recupero.

• art. 34, comma 4-bis, l.r. Lazio n. 17/2004

  Le autorizzazioni di cave e torbiere rilasciate nel periodo antecedente all'approvazione del PTPG, adeguato ai sensi dell'articolo 10, possono essere rinnovate, per motivate esigenze produttive, al fine di consentire il completamento del piano di coltivazione e recupero ambientale.

  Disciplina il rinnovo delle autorizzazioni per consentire il completamento della coltivazione e del recupero ambientale.

• art. 16-bis, comma 2, lett. a), regolamento regionale Lazio n. 5/2005

  La cubatura residua del piano di coltivazione e di recupero ambientale precedentemente autorizzato.

  Il rinnovo per la cubatura residua non esclude che l'amministrazione verifichi la perdurante disponibilità giuridica delle aree, ma non legittima richieste documentali prive di base normativa.

• art. 16-bis, comma 5, regolamento regionale Lazio n. 5/2005

  Il rinvio all'art. 4 del regolamento riguarda le ipotesi di sviluppo del piano di coltivazione e recupero di cui alla lett. b), senza prevedere una durata dei titoli di disponibilità superiore di tre anni al periodo di rinnovo.

• art. 16-bis, comma 7, regolamento regionale Lazio n. 5/2005

  Ai fini di un'esatta individuazione della cubatura residua o del giacimento residuo, la perizia giurata di cui al comma 6, deve indicare la situazione attuale del piano sia di coltivazione che di recupero ambientale, con indicazione delle volumetrie residue e dei tempi necessari per il completamento dei lavori nonché, relativamente ai casi di cui alla lettera b) del comma 2: a) l’area eventualmente oggetto di nuova autorizzazione e il periodo di relativa disponibilità.

  La previsione non autorizza l'amministrazione a pretendere titoli contrattuali di durata ultronea rispetto al rinnovo, soprattutto nei casi di cui alla lett. a) del comma 2.

• art. 4, comma 1, lett. c), regolamento regionale Lazio n. 5/2005

  Titolo comprovante la disponibilità dell'area sulla quale si intende svolgere l'attività di coltivazione corredato di certificati e cartografie catastali.

  Il titolo di disponibilità costituisce documentazione necessaria per comprovare la disponibilità dell'area, ma la norma non impone una durata superiore di tre anni rispetto al periodo autorizzato.

• art. 4, comma 2, regolamento regionale Lazio n. 5/2005

  Per la presentazione della documentazione di cui al comma 1, si applicano le disposizioni previste dagli articoli 46 e 47 del D.P.R. n. 445/2000.

  Consente il ricorso alle dichiarazioni sostitutive secondo gli artt. 46 e 47 del d.P.R. n. 445/2000.

• art. 71 d.P.R. n. 445/2000

  Legittima i controlli dell'amministrazione sulla veridicità delle dichiarazioni sostitutive, anche in sede di rinnovo dell'autorizzazione.

• art. 1, comma 2, l. n. 241/1990

  Vieta all'amministrazione di aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell'istruttoria.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  La doglianza relativa al mancato preavviso di rigetto è stata ritenuta implicitamente respinta dal TAR; la decisione d'appello non ha fondato l'accoglimento su tale vizio.

• art. 112 c.p.c.

  L'omessa pronuncia è configurabile quando il giudice ometta completamente di decidere una domanda o censura indispensabile, non quando il rigetto risulti implicitamente dalla motivazione complessiva.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Disciplina la riproposizione in appello dei motivi assorbiti in primo grado.

• art. 1362 c.c.

  Nell'interpretare il contratto si deve indagare quale sia stata la comune intenzione delle parti e non limitarsi al senso letterale delle parole. Per determinare la comune intenzione delle parti, si deve valutare il loro comportamento complessivo anche posteriore alla conclusione del contratto.

  La comune intenzione delle parti prevale sul dato letterale isolato e può essere ricostruita anche attraverso il comportamento successivo.

• art. 1363 c.c.

  Le clausole del contratto si interpretano le une per mezzo delle altre, attribuendo a ciascuna il senso che risulta dal complesso dell'atto.

  Le clausole devono essere interpretate unitariamente e in relazione alla funzione complessiva del contratto.

• art. 1597 c.c.

  La locazione si ha per rinnovata, se scaduto il termine di essa, il conduttore rimane ed è lasciato nella detenzione della cosa locata.

  In assenza di un divieto espresso di ulteriore rinnovo, la norma può integrare il contratto di affitto o locazione di un bene produttivo e sostenere la prosecuzione tacita del rapporto.

• art. 73, comma 6, N.T.A. del P.R.G. di Roma Capitale

  Gli interventi diretti o indiretti di iniziativa privata ricadenti nel Sistema insediativo sono consentiti a condizione della previa o contestale riqualificazione ambientale delle cave dismesse, fatti salvi gli oneri e le obbligazioni a carico degli esercenti le attività estrattive.

  Il completamento del recupero ambientale costituisce presupposto per l'utilizzazione successiva delle aree, confermando la funzionalizzazione dei rapporti contrattuali alla prosecuzione fino al recupero.

• art. 17, comma 4, l.r. Lazio n. 17/2004

  L'autorizzazione di cui al presente articolo ha durata non superiore a dieci anni salvo rinnovo, per motivate esigenze produttive, per un periodo commisurato al giacimento residuo.

  Non prevede l'obbligo di produrre titoli di disponibilità aventi durata ulteriore di tre anni rispetto al periodo di rinnovo.

• art. 214-216 d.lgs. n. 152/2006

  Sono richiamati in relazione alla variante del piano di recupero mediante utilizzo di terre e rocce da scavo di provenienza esterna.

Massime di principio

• Nel procedimento di rinnovo di un'autorizzazione estrattiva, anche quando il rinnovo riguarda soltanto la prosecuzione temporale dell'attività sulla medesima area e non un'estensione territoriale, l'amministrazione può chiedere la comprova aggiornata della disponibilità giuridica dei terreni, poiché tale disponibilità costituisce presupposto necessario per autorizzare l'attività per l'intero periodo di rinnovo.
• L'amministrazione non può imporre, in assenza di una specifica base normativa, che il titolo di disponibilità dell'area abbia durata superiore di tre anni rispetto al periodo oggetto del rinnovo; una simile richiesta integra aggravamento illegittimo del procedimento ai sensi dell'art. 1, comma 2, l. n. 241/1990.
• L'interpretazione dei contratti di locazione o comodato funzionali prima all'attività estrattiva e poi al recupero ambientale deve considerare la comune intenzione delle parti, il coordinamento delle clausole, la funzione concreta del rapporto e il comportamento successivo; la permanenza del rapporto può risultare coerente con la finalità di consentire il recupero ambientale non ancora completato.
• Al contratto avente a oggetto lo sfruttamento di un terreno quale cava possono applicarsi analogicamente le norme sulla locazione e sull'affitto di bene produttivo; in assenza di un espresso divieto di ulteriori rinnovi, la clausola di rinnovo tacito e l'art. 1597 c.c. possono sostenere la prosecuzione del rapporto, purché emergano elementi concreti della volontà delle parti e non sia intervenuta disdetta o risoluzione.
• La mancata registrazione delle annualità successive di un contratto già validamente registrato non incide, secondo il principio richiamato, sulla validità negoziale del rinnovo, producendo eventualmente conseguenze sul piano fiscale.
• Nel giudizio amministrativo l'omessa pronuncia richiede la completa omissione della decisione su una censura; il rigetto può risultare implicitamente dalla motivazione complessiva. In ogni caso, per effetto devolutivo dell'appello, il giudice di secondo grado può integrare o correggere la motivazione della sentenza impugnata.

Come è indicizzato