Tribunale, Sentenza T-108/16

Aiuti di Stato e uso esclusivo dell’infrastruttura portuale di Puerto de Las Nieves

La pronuncia riguarda un ricorso diretto ex articolo 263 TFUE proposto da Naviera Armas contro una decisione della Commissione che, in sede di esame preliminare, aveva escluso l’esistenza di aiuti di Stato a favore di Fred Olsen in relazione all’uso dell’infrastruttura portuale di Puerto de Las Nieves (Gran Canaria). Il caso si colloca nel settore del trasporto marittimo commerciale tra le isole Canarie e tocca la disciplina degli aiuti di Stato, con particolare riguardo al vantaggio economico derivante dall’uso esclusivo di un bene pubblico e alla riscossione delle tasse portuali.

Fatti e procedimento amministrativo

Naviera Armas e Fred Olsen sono compagnie marittime concorrenti operanti nelle Canarie. Fred Olsen era, sin dal 1994, l’unica compagnia autorizzata a gestire una linea commerciale da Puerto de Las Nieves verso Santa Cruz de Tenerife. La ricorrente, più volte, aveva chiesto di poter attraccare a Puerto de Las Nieves, ma le domande erano state respinte dalle autorità portuali per ragioni di capacità e sicurezza, fino ai lavori di ampliamento del 2014.

Nel 2013 Naviera Armas aveva presentato una denuncia alla Commissione sostenendo che le autorità spagnole avevano concesso aiuti illegali a Fred Olsen mediante:

• l’attribuzione di un uso esclusivo dell’infrastruttura portuale senza gara;
• un presunto esonero parziale da alcune tasse portuali;
• il finanziamento pubblico dell’infrastruttura costruita per un uso esclusivo.

Durante il procedimento, la Commissione ha inizialmente formulato una valutazione preliminare negativa per la denunciata esistenza di aiuti, ma ha poi acquisito ulteriori informazioni, anche alla luce della gara d’appalto bandita nel 2014 per l’accesso al porto dopo il suo ampliamento. Tale gara è stata poi sospesa dal giudice nazionale con ordinanza del 27 febbraio 2015.

Decisione impugnata

Con decisione dell’8 dicembre 2015, la Commissione ha concluso che le misure denunciate non costituivano aiuti di Stato. In sintesi, ha ritenuto che:

• l’infrastruttura non fosse stata progettata per beneficiare specificamente Fred Olsen;
• le tasse portuali fossero state regolarmente pagate;
• l’uso esclusivo del porto non avesse generato un vantaggio selettivo finanziato mediante risorse statali;
• la DGPC avesse infine intrapreso misure per garantire un accesso aperto e non discriminatorio dopo la domanda della ricorrente nel 2013.

Quadro normativo e giurisprudenziale richiamato

Il Tribunale ricorda che, se dopo un esame preliminare la Commissione non riesce a dissipare dubbi sulla qualificazione di una misura come aiuto di Stato o sulla sua compatibilità, deve avviare il procedimento formale ex articolo 108, paragrafo 2, TFUE. La nozione di gravi difficoltà è oggettiva e si deduce sia dalla durata e dalle circostanze del procedimento sia dal contenuto della decisione impugnata.

Sono richiamati, tra gli altri:

• il regolamento (CE) n. 659/1999 e il regolamento (UE) 2015/1589, che disciplinano il procedimento sugli aiuti di Stato;
• la giurisprudenza su gravi difficoltà e dovere di esame diligente e imparziale, in particolare Sytraval e Brink’s France, British Aggregates, Bouygues, Pollmeier Massivholz, Air One, Trajektna luka Split;
• la giurisprudenza sulla nozione oggettiva di aiuto di Stato e sul criterio del vantaggio finanziato mediante risorse statali, nonché sull’operatore in economia di mercato.

Ragionamento del Tribunale: durata del procedimento e gravi difficoltà

Il Tribunale osserva che il procedimento preliminare è durato oltre 31 mesi dalla denuncia e oltre due anni dalla prima presa di posizione della Commissione, un arco temporale ampiamente superiore a quello normalmente previsto per un esame iniziale. Pur riconoscendo che la durata può essere spiegata da circostanze oggettive, il Tribunale esclude che ciò valga integralmente nel caso concreto.

Viene valorizzato il fatto che:

• la situazione fattuale è evoluta durante il procedimento, soprattutto dopo la domanda di accesso presentata da Naviera Armas nel luglio 2013;
• sono seguite la pubblicazione della gara d’appalto nel 2014 e la successiva sospensione giudiziaria del 2015;
• tali eventi hanno inciso direttamente sulle condizioni di utilizzo del porto, oggetto della denuncia.

Tuttavia, il Tribunale precisa che la sola complessità del fascicolo o i numerosi scambi con lo Stato membro non bastano, di per sé, a escludere gravi difficoltà. La durata complessiva, nel contesto specifico, è dunque un primo indizio di criticità nell’istruttoria.

Uso esclusivo dell’infrastruttura portuale: errori della Commissione

Sul merito della prima e della terza censura della denuncia, il Tribunale censura la Commissione per non aver effettuato una verifica concreta della questione decisiva: se le tasse portuali versate da Fred Olsen fossero almeno equivalenti al corrispettivo che un operatore privato avrebbe ottenuto, in condizioni normali di mercato, per concedere in uso esclusivo l’infrastruttura.

Il Tribunale chiarisce che:

• il fatto che il porto non fosse stato progettato specificamente per beneficiare Fred Olsen non esclude, di per sé, un aiuto di Stato;
• il fatto che Fred Olsen abbia utilizzato il porto senza una concessione formale e senza canone non basta a escludere un vantaggio economico;
• il fatto che le tasse siano identiche in tutti i porti delle Canarie e che la normativa locale prescriva copertura dei costi e utile ragionevole non sostituisce un’analisi concreta del valore di mercato del diritto di utilizzo esclusivo.

Secondo il Tribunale, proprio perché l’uso esclusivo del porto derivava da una regola di fatto e non da una gara aperta e non discriminatoria, la Commissione avrebbe dovuto valutare il corrispettivo economico effettivo di tale uso. La mancanza di questa analisi costituisce una lacuna significativa, che, unita alla durata del procedimento e alla sospensione giudiziaria della gara, integra un indizio di gravi difficoltà. Per questa ragione, la Commissione avrebbe dovuto avviare il procedimento formale.

I profili relativi alla gara d’appalto e alla sospensione giudiziaria

Il Tribunale critica inoltre due elementi della motivazione della Commissione:

• la Commissione aveva erroneamente affermato che nessuna impresa concorrente avesse manifestato interesse per il trasporto con traghetti veloci prima del luglio 2013, mentre la Trasmediterránea aveva presentato una richiesta già nel 2004;
• la Commissione aveva valorizzato in modo improprio il carattere temporaneo dell’ordinanza giudiziaria di sospensione del 27 febbraio 2015, mentre tale ordinanza manteneva di fatto inalterate le condizioni contestate e non escludeva affatto un successivo annullamento della gara.

Il Tribunale conclude che questi elementi rafforzano il quadro di incertezza e fanno emergere ulteriori gravi difficoltà nella valutazione del presunto aiuto connesso all’uso esclusivo del porto.

Tassa T 9: rigetto del ricorso su questo punto

Diversa è la soluzione per la seconda censura della denuncia, relativa alla tassa T 9 per l’occupazione di spazi portuali. Su questo profilo, il Tribunale ritiene che la ricorrente non abbia dimostrato che il metodo di calcolo della tassa avesse conferito a Fred Olsen un vantaggio selettivo.

Il punto centrale è che la ricorrente non ha fornito elementi sufficienti per dimostrare che:

• la tassa T 9 fosse stata calcolata in modo erroneo o discriminatorio;
• la base imponibile dovesse essere estesa all’intera area del porto occupata dalla compagnia;
• il regime applicato a Fred Olsen fosse comparabile a quello di altre imprese in situazioni fattuali e giuridiche analoghe.

Il Tribunale osserva che la mera contestazione della correttezza del calcolo della tassa, senza prova di un trattamento più favorevole rispetto ad altre imprese comparabili, non basta a dimostrare un aiuto di Stato. Per questa parte, quindi, il ricorso è respinto.

Decisione e dispositivo

Il Tribunale:

• annulla la decisione della Commissione nella parte in cui, al termine dell’esame preliminare, ha escluso che l’uso esclusivo dell’infrastruttura portuale di Puerto de Las Nieves da parte di Fred Olsen costituisse aiuto di Stato;
• respinge il ricorso per il resto, in particolare quanto alla tassa T 9.

Principi rilevanti per la pratica

Per gli operatori e i consulenti, la sentenza conferma che:

• l’assenza di una concessione formale o di una gara non è, da sola, decisiva, ma rende necessaria un’analisi economica concreta del vantaggio;
• nelle denunce sugli aiuti di Stato, la Commissione deve esaminare diligentemente anche elementi non sviluppati in modo tecnico dal denunciante, se questi indicano chiaramente la possibile esistenza di un aiuto;
• la durata anomala dell’esame preliminare, se combinata con una motivazione lacunosa e con un quadro fattuale mutevole, può rivelare gravi difficoltà e imporre l’apertura del procedimento formale ex articolo 108, paragrafo 2, TFUE.