Corte di giustizia, Sentenza C-470/16

Accesso alla giustizia in materia ambientale e spese processuali nel procedimento di autorizzazione di un progetto

La pronuncia, resa in rinvio pregiudiziale dalla High Court irlandese, riguarda il regime delle spese in una controversia relativa all’impugnazione di un procedimento autorizzativo per una grande interconnessione elettrica. La Corte interpreta l’articolo 11 della direttiva 2011/92/UE e l’articolo 9 della convenzione di Aarhus, chiarendo il perimetro della tutela contro le spese eccessivamente onerose.

Fatti e procedimento principale

EirGrid plc aveva chiesto l’autorizzazione per erigere circa 300 tralicci e linee ad alta tensione su un percorso di circa 138 km, per collegare le reti elettriche dell’Irlanda e dell’Irlanda del Nord. Il progetto era qualificato come progetto di interesse comune ai sensi del regolamento (UE) n. 347/2013. La North East Pylon Pressure Campaign Ltd e Maura Sheehy tentarono di contestare la procedura autorizzativa e di impedire lo svolgimento dell’udienza dinanzi all’An Bord Pleanála.

Il giudice del rinvio respinse l’autorizzazione a ricorrere, ritenendo che il diritto nazionale imponesse di attendere una decisione definitiva dell’An Bord Pleanála e che, pertanto, il ricorso fosse prematuro. Rimase poi controversa la liquidazione delle spese, che superavano i 500 000 euro.

Normativa rilevante

La Corte richiama:

• l’articolo 11 della direttiva 2011/92/UE, in particolare i paragrafi 1, 2 e 4;
• l’articolo 9, paragrafi 2, 3 e 4, della convenzione di Aarhus;
• l’articolo 3, paragrafo 8, della convenzione di Aarhus;
• gli articoli 1 e 8 del regolamento (UE) n. 347/2013.

Viene inoltre descritto il diritto irlandese, che prevedeva regole speciali sulle spese nei procedimenti ambientali, ma anche un sistema in cui la fase di proposizione del ricorso era determinata caso per caso dal giudice.

Questioni pregiudiziali

La High Court chiedeva, in sostanza:

• se il criterio delle spese non eccessivamente onerose si applichi anche alla fase processuale in cui si decide se il ricorso possa essere autorizzato;
• se tale criterio riguardi l’intero ricorso o solo la parte fondata sulle norme UE sulla partecipazione del pubblico;
• se l’articolo 9 della convenzione di Aarhus consenta di estendere la tutela anche ad altre censure ambientali;
• se uno Stato membro possa introdurre eccezioni legate alla temerarietà del ricorso o alla mancanza di un nesso tra illegittimità e danno ambientale.

Ragionamento della Corte: prima e terza questione

La Corte afferma che il requisito delle spese non eccessivamente onerose riguarda l’insieme dei costi finanziari della partecipazione al procedimento giudiziario. Di conseguenza, quando il diritto nazionale prevede un’autorizzazione preliminare alla proposizione del ricorso, anche le spese di quella fase devono rientrare nella garanzia.

Nel caso irlandese, ciò vale a maggior ragione perché la normativa nazionale non fissava in modo espresso la fase del ricorso, in contrasto con l’articolo 11, paragrafo 2, della direttiva 2011/92. Pertanto, il giudice che decide se autorizzare il ricorso deve applicare il criterio delle spese non eccessivamente onerose.

Ragionamento della Corte: seconda questione

La Corte interpreta l’articolo 11, paragrafo 1, della direttiva 2011/92 in modo restrittivo: la garanzia riguarda solo i ricorsi diretti a contestare decisioni, atti od omissioni soggetti alle disposizioni sulla partecipazione del pubblico stabilite dalla direttiva.

Ne consegue che, se nel medesimo ricorso vengono dedotti motivi sia sulla partecipazione del pubblico sia su altre violazioni, la tutela contro le spese eccessive si applica solo alla parte del ricorso relativa alle norme sulla partecipazione del pubblico. Il giudice nazionale deve quindi distinguere le spese imputabili alle diverse censure.

Ragionamento della Corte: quarta e quinta questione

Per le censure non coperte dalla direttiva 2011/92, la Corte ricorre all’articolo 9, paragrafi 3 e 4, della convenzione di Aarhus. Tale disposizione copre i ricorsi del pubblico interessato volti a contestare atti o omissioni contrari al diritto ambientale nazionale, e include espressamente il requisito che i procedimenti non siano eccessivamente onerosi.

La Corte precisa però che tali disposizioni non hanno effetto diretto. Spetta dunque al giudice nazionale interpretare il diritto processuale interno nel modo più conforme possibile agli obiettivi della convenzione, per garantire una tutela giurisdizionale effettiva. Questo principio vale anche in relazione ai procedimenti riguardanti progetti di interesse comune ai sensi del regolamento n. 347/2013.

Ragionamento della Corte: sesta e settima questione

La Corte esclude che uno Stato membro possa introdurre deroghe al requisito delle spese non eccessivamente onerose basate sulla mera qualificazione del ricorso come temerario o vessatorio, o sulla mancanza di un nesso tra la violazione dedotta e un danno all’ambiente.

Richiamando l’articolo 3, paragrafo 8, della convenzione di Aarhus, la Corte osserva che resta possibile per il giudice nazionale condannare alle spese, purché l’importo non sia irragionevolmente elevato. Tuttavia, la tutela prevista dalla convenzione si applica ai ricorsi contro violazioni del diritto ambientale nazionale in quanto tali, senza richiedere la prova di un danno ambientale attuale o potenziale.

Dispositivo

La Corte ha dichiarato che:

• il criterio delle spese non eccessivamente onerose si applica anche al procedimento in cui si decide se autorizzare il ricorso durante il procedimento di autorizzazione del progetto;
• quando il ricorso contiene censure miste, la garanzia copre solo le spese relative ai motivi fondati sulla partecipazione del pubblico;
• per le ulteriori censure ambientali, l’articolo 9, paragrafi 3 e 4, della convenzione di Aarhus impone al giudice nazionale un’interpretazione conforme del diritto interno;
• uno Stato membro non può introdurre deroghe fondate su temerarietà del ricorso o sull’assenza di nesso tra violazione e danno ambientale.

Principi applicabili per la pratica professionale

La pronuncia è rilevante per i contenziosi ambientali e urbanistici in cui la parte soccombente rischi di sopportare spese molto elevate. La Corte valorizza il principio per cui l’accesso alla giustizia ambientale non può essere reso eccessivamente oneroso, anche nelle fasi preliminari del giudizio. Per gli operatori italiani, il caso conferma inoltre la necessità di distinguere con precisione tra motivi attinenti alla partecipazione del pubblico e motivi di diversa natura, ai fini della ripartizione delle spese.