Sentenza n. 4527/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La società proprietaria di un dipinto su tavola raffigurante una Madonna con Bambino aveva ottenuto nel 2020 l'attestato di libera circolazione previsto dall'art. 68 del Codice dei beni culturali, sulla base dell'attribuzione dell'opera a una scuola italiana di stile bizantino e dell'indicazione della datazione al 1850. Dopo un restauro eseguito all'estero nel 2022 era emersa sul retro una diversa iscrizione, recante la datazione al 1350, e l'opera era stata destinata alla vendita come bene di maggiore pregio. Il Ministero aveva quindi avviato il procedimento di revoca dell'attestato, conclusosi nel 2023, seguito dal diniego di un nuovo attestato e dalla dichiarazione di interesse culturale dell'opera. Il TAR aveva accolto il ricorso e i motivi aggiunti ritenendo tardivo l'esercizio dell'autotutela e non applicabile la deroga prevista dall'art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990. Il Ministero ha appellato deducendo: falsa applicazione dell'art. 21-nonies, comma 2-bis, per avere il TAR richiesto una condotta dolosa o gravemente colposa del privato, mentre sarebbe stata sufficiente l'oggettiva difformità delle informazioni rappresentate; difetto di motivazione; travisamento dei fatti e illogicità manifesta; violazione degli artt. 9 Cost. e 68 del Codice dei beni culturali per erroneo bilanciamento tra tutela del patrimonio culturale e affidamento del privato; nullità dell'attestato per possibile difformità dell'opera esportata rispetto a quella sottoposta all'Ufficio esportazione. L'appellata ha eccepito l'inammissibilità dell'appello per mancata contestazione autonoma delle statuizioni sul legittimo affidamento e sulla leale collaborazione, nonché la novità e l'inammissibilità della deduzione relativa alla nullità dell'attestato.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'eccezione di inammissibilità dell'appello, ritenendo che le deduzioni del Ministero investissero anche i profili relativi al legittimo affidamento e alla leale collaborazione. Nel merito ha respinto il primo motivo: la deroga al termine ordinario per l'annullamento d'ufficio prevista dall'art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990 presuppone false rappresentazioni dei fatti conosciute e consapevolmente utilizzate dal privato, oppure comunque rimproverabili, non essendo sufficiente una mera difformità oggettiva o un errore incolpevole. Nel caso concreto non è stata fornita prova che i restauri fossero stati eseguiti artificiosamente dopo la richiesta dell'attestato, né che la proprietaria conoscesse la reale datazione dell'opera o avesse fornito informazioni non corrispondenti a quelle risultanti dalla casa d'aste presso cui l'aveva acquistata. L'amministrazione, inoltre, disponeva di elementi che avrebbero potuto imporre ulteriori approfondimenti, poiché la relazione tecnica richiamava la derivazione dell'opera da un modello del XIII secolo e rilevava l'incertezza sull'autore. Il mancato accertamento della corretta qualificazione del dipinto è stato quindi ricondotto a un insufficiente approfondimento istruttorio dell'amministrazione, non a una condotta rimproverabile della proprietaria. È stato respinto anche il motivo relativo alla scusabilità dell'errore e la censura concernente il prevalente interesse pubblico alla tutela del patrimonio storico-artistico: la dichiarazione omissiva o reticente non può essere automaticamente equiparata alla falsa rappresentazione rilevante ai sensi dell'art. 21-nonies, comma 2-bis, e il termine ragionevole per l'autotutela non può essere fatto decorrere sempre e comunque dalla scoperta dell'errore. La tardività dell'autotutela ha reso irrilevanti le ulteriori censure sul merito della valutazione tecnico-discrezionale posta a fondamento della dichiarazione di interesse culturale. Il motivo sul difetto di motivazione della sentenza di primo grado è stato ritenuto inidoneo: l'erroneo richiamo a un precedente giurisprudenziale non vizia la decisione quando la motivazione sostanziale resta comprensibile e adeguata. La deduzione di nullità dell'attestato per possibile sostituzione dell'opera è stata dichiarata inammissibile perché formulata in termini meramente ipotetici e senza principio di prova. La sentenza del TAR è stata pertanto confermata; le spese del grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990

  i provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato, possono essere annullati dall’amministrazione anche dopo la scadenza del termine di dodici mesi di cui al comma 1

  La deroga al termine ordinario per l'annullamento d'ufficio opera solo in presenza di rappresentazioni false, anche parziali o reticenti, conosciute e consapevolmente utilizzate dal privato oppure comunque rimproverabili; non è sufficiente una difformità oggettiva derivante da errore incolpevole. L'amministrazione deve provare l'imputabilità della falsa rappresentazione e non può equiparare automaticamente l'omissione alla falsità.

• art. 21-nonies, comma 1, l. 241/1990

  L'annullamento d'ufficio deve essere esercitato entro un termine ragionevole, soprattutto quando il decorso del tempo abbia consolidato l'affidamento del destinatario sull'efficacia del provvedimento favorevole.

• art. 68 d.lgs. 42/2004

  L'attestato di libera circolazione costituisce il titolo amministrativo per l'esportazione dei beni culturali e il suo rilascio deve essere valutato sulla base degli elementi identificativi e storico-artistici disponibili all'amministrazione.

• art. 9 Cost.

  La tutela del patrimonio storico e artistico costituisce un interesse pubblico primario, ma non consente di derogare ai presupposti normativi dell'autotutela né di sacrificare senza prova l'affidamento incolpevole del privato.

• art. 97 Cost.

  I principi di buon andamento e imparzialità concorrono a fondare la tutela del legittimo affidamento nei rapporti tra amministrazione e destinatario del provvedimento ampliativo.

• art. 1, comma 1, l. 241/1990

  I principi di legalità, imparzialità e trasparenza dell'azione amministrativa concorrono, secondo la giurisprudenza richiamata, al fondamento della tutela dell'affidamento.

Massime di principio

• La deroga al termine ragionevole per l'annullamento d'ufficio prevista dall'art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990 non opera per il solo fatto che le informazioni rappresentate al momento dell'adozione del provvedimento siano successivamente risultate oggettivamente difformi dalla realtà: occorre che la falsa rappresentazione sia conosciuta e consapevolmente utilizzata dal privato oppure sia comunque a lui rimproverabile.
• La tutela del legittimo affidamento nel destinatario di un provvedimento ampliativo presuppone che il privato sia parte passiva e incolpevole della patologia dell'atto; quando l'errore dipende da un insufficiente approfondimento istruttorio dell'amministrazione e non è provata una condotta dolosa o colposa del privato, l'autotutela tardiva non è giustificata.
• L'amministrazione non può equiparare, ai fini dell'art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990, una dichiarazione omissiva o reticente a una falsa rappresentazione senza dimostrare che l'omissione abbia avuto natura fraudolenta o maliziosa e abbia causalmente determinato il provvedimento.
• La tutela dell'interesse pubblico alla conservazione del patrimonio culturale non elimina i presupposti temporali e sostanziali dell'autotutela decisoria: anche in tale settore l'amministrazione deve rispettare il termine ragionevole e dimostrare l'imputabilità al privato della falsa rappresentazione invocata per derogarlo.
• La deduzione della nullità di un provvedimento amministrativo per difformità dell'oggetto è inammissibile quando sia formulata in termini meramente ipotetici e non sia accompagnata da un principio di prova circa la sostituzione o la diversa identità del bene.

Come è indicizzato