Corte di giustizia, Sentenza C-195/21

Appalti pubblici finanziati da fondi UE: requisiti tecnici più rigorosi e controlli nazionali successivi

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Rayonen sad Lukovit (Bulgaria) in una controversia tra il sindaco di Lukovit e la Corte dei conti bulgara. La questione nasce da una procedura di gara per lavori di consolidamento di uno smottamento di terreno, finanziata da fondi strutturali e di coesione, nella quale l’amministrazione aggiudicatrice aveva richiesto requisiti professionali e tecnici più severi di quelli minimi previsti dal diritto nazionale.

Fatti e procedimento principale

Il Comune di Lukovit aveva ricevuto una sovvenzione cofinanziata dal FESR e dal Fondo di coesione per lavori di consolidamento di un versante franoso. Nella gara aperta indetta il 5 aprile 2018, il bando richiedeva, tra l’altro, un direttore tecnico con qualifica di progettista o ingegnere civile e con esperienza minima di tre anni, oltre a una pregressa esperienza in lavori simili di consolidamento di smottamenti, pendii, rive o fossi.

Dopo l’aggiudicazione e la stipula del contratto, l’autorità di gestione del programma operativo "Ambiente 2014-2020" effettuava un controllo ex post e applicava una rettifica finanziaria del 5%. In un successivo controllo, la Corte dei conti riteneva invece che il bando avesse violato il divieto di restrizioni alla concorrenza previsto dalla legge bulgara sugli appalti pubblici e infliggeva una sanzione pecuniaria al sindaco.

Questioni pregiudiziali

Il giudice del rinvio chiedeva in sostanza:

• se l’articolo 58, paragrafo 4, della direttiva 2014/24 consenta criteri di selezione relativi alle capacità professionali più severi dei minimi nazionali;
• se, in caso di violazione delle norme sugli appalti, le conseguenze giuridiche debbano dipendere dal fatto che la condotta sia colposa, intenzionale o incolpevole;
• se le diverse autorità nazionali preposte alla tutela degli interessi finanziari dell’Unione possano valutare diversamente gli stessi fatti;
• se sia compatibile con il principio di proporzionalità una sanzione pari al 2% del valore del contratto, senza valutazione di gravità e conseguenze.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• la direttiva 2014/24/UE, soprattutto gli articoli 18, 58 e 67;
• il regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95, in particolare l’articolo 8, paragrafi 2 e 3;
• il regolamento (UE) n. 1303/2013 e le nozioni di irregolarità in esso contenute;
• la direttiva 89/665/CEE, richiamata nel contesto dei rimedi in materia di appalti.

Sulla prima questione: margine di discrezionalità dell’amministrazione aggiudicatrice

La Corte osserva anzitutto che l’appalto, per valore, non rientrava direttamente nell’ambito di applicazione della direttiva 2014/24, ma le disposizioni della direttiva erano state rese applicabili dal diritto bulgaro in modo diretto e incondizionato anche a tali situazioni. Per questo motivo la Corte risponde comunque alla questione.

Nel merito, la Corte afferma che l’articolo 58 della direttiva 2014/24 attribuisce all’amministrazione aggiudicatrice un ampio margine di discrezionalità nella definizione dei criteri di selezione, purché essi siano:

• attinenti all’oggetto dell’appalto;
• adeguati a garantire che l’operatore abbia le competenze tecniche e professionali necessarie;
• proporzionati.

Ne consegue che l’amministrazione può imporre requisiti più rigorosi di quelli minimi previsti dalla normativa nazionale, se tali requisiti sono giustificati dall’oggetto dell’appalto e rispettano i principi di parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza e proporzionalità. La Corte precisa che spetta al giudice nazionale verificare in concreto la conformità del requisito contestato a tali criteri.

Sulle seconde e quarte questioni: sanzioni e colpevolezza

La Corte non esamina nel merito la seconda e la quarta questione, perché presuppongono che il requisito inserito nel bando fosse contrario all’articolo 58 della direttiva 2014/24. Poiché la Corte ha invece affermato che un simile requisito può essere legittimo se proporzionato e attinente all’appalto, tali questioni restano prive di oggetto nel ragionamento della Corte.

Sulla terza questione: controlli diversi e valutazioni non coincidenti

Quanto alla terza questione, la Corte chiarisce che l’articolo 8, paragrafo 3, del regolamento n. 2988/95 impone che la normativa settoriale preveda controlli equivalenti attraverso il ravvicinamento delle procedure e dei metodi di controllo. Tuttavia, il regolamento n. 1303/2013 non impedisce agli Stati membri di istituire organismi distinti con competenze diverse di audit e controllo.

La Corte sottolinea che nulla vieta che una procedura di appalto sia oggetto di due controlli successivi esercitati da autorità diverse, come l’autorità di gestione e la Corte dei conti, le quali operano con funzioni differenti e in regime di indipendenza. Neppure il fatto che una di esse abbia in precedenza ritenuto legittima la clausola contestata crea un legittimo affidamento opponibile all’altra componente dello Stato.

La Corte aggiunge che tali controlli devono comunque rispettare il principio di proporzionalità e non devono comportare oneri amministrativi eccessivi. Ma, in linea di principio, il diritto dell’Unione non osta a che le autorità nazionali valutino diversamente i medesimi fatti nell’ambito del controllo di una procedura di appalto pubblico.

Dispositivo

La Corte conclude che:

• l’articolo 58, paragrafi 1 e 4, della direttiva 2014/24 non osta a requisiti tecnici e professionali più rigorosi dei minimi nazionali, se proporzionati e pertinenti;
• l’articolo 8, paragrafo 3, del regolamento n. 2988/95, in combinato disposto con il regolamento n. 1303/2013, non vieta valutazioni divergenti delle stesse circostanze da parte di autorità nazionali diverse, fatto salvo il principio di proporzionalità.

Portata pratica della pronuncia

Per gli operatori e le amministrazioni, la sentenza conferma che la soglia nazionale minima non è necessariamente un tetto massimo: l’amministrazione può chiedere di più, ma deve motivare la scelta con riferimento concreto all’oggetto dell’appalto. Sul piano dei controlli finanziari, la decisione legittima la coesistenza di verifiche e valutazioni differenti da parte di organismi nazionali distinti, purché il sistema non degeneri in controlli sproporzionati o eccessivamente gravosi per i beneficiari dei fondi UE.