Sentenza n. 978/2026 - Brescia, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ricorrente ha impugnato la variante generale al PTC del Parco, deducendo tre gruppi di censure. In primo luogo, ha sostenuto che le aree di protezione esterna dei parchi potessero essere individuate e perimetrate soltanto dalla legge istitutiva del parco o da successivi atti normativi, e non da un provvedimento amministrativo di pianificazione; ha richiamato la legge istitutiva del Parco dei Colli di Bergamo e la disciplina regionale, rilevando che il proprio compendio non era incluso nel perimetro legislativo del Parco. In secondo luogo, ha dedotto il difetto di motivazione e lo sviamento di potere, sostenendo che l’individuazione delle aree esterne non fosse sorretta da concrete esigenze di tutela paesaggistica e ambientale, ma fosse stata disposta in vista di un futuro ampliamento del Parco. In terzo luogo, ha lamentato difetto di motivazione, difetto di istruttoria, travisamento dei presupposti e violazione del legittimo affidamento, assumendo che l’area fosse disciplinata dal previgente PGT comunale come ambito di trasformazione, fosse interessata da un piano attuativo approvato e fosse estranea a specifiche esigenze di tutela paesaggistica. Il Parco ha eccepito anche il difetto di interesse, sostenendo che il vincolo comportasse soltanto la necessità dell’autorizzazione paesaggistica senza incidere direttamente sull’edificabilità; il TAR ha ritenuto di poter prescindere dall’eccezione, decidendo il ricorso nel merito.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Quanto al primo motivo, ha escluso l’esistenza di una riserva di legge per l’individuazione delle aree di protezione esterna dei parchi. Ha interpretato l’art. 142, comma 1, lett. f), d.lgs. 42/2004 nel senso che la tutela paesaggistica ope legis riguarda anche i territori esterni di protezione dei parchi e ha rilevato che tali territori possono essere individuati nei piani paesaggistici ai sensi dell’art. 143 d.lgs. 42/2004. La variante impugnata, qualificata dalle proprie NTA come piano paesaggistico, costituiva quindi titolo amministrativo idoneo a individuare e delimitare le aree esterne di protezione. Il Collegio ha inoltre richiamato la disciplina statale e regionale previgente, che attribuiva alle Regioni o agli enti gestori poteri di delimitazione senza prescrivere l’adozione di una legge, nonché un parere ministeriale conforme a tale impostazione. Quanto al secondo motivo, il TAR ha affermato che le scelte pianificatorie non richiedono una motivazione puntuale fondata sulla comparazione analitica degli interessi pubblici e privati, essendo sufficiente l’indicazione dei criteri generali posti a base della pianificazione, desumibili anche dalla relazione illustrativa e dagli atti del procedimento. Nel caso concreto, la relazione della variante indicava l’obiettivo di integrare il Parco con il contesto circostante, tutelare le relazioni ecologiche e paesistiche e creare una cintura verde esterna, in una prospettiva di possibile futuro ampliamento del Parco. Tale obiettivo è stato ritenuto ragionevole e coerente con la funzione pianificatoria, sicché non sono stati ravvisati né difetto di motivazione né sviamento. Quanto al terzo motivo, il Collegio ha rilevato che il vincolo paesaggistico non aveva precluso di per sé l’edificabilità dell’area, ma aveva imposto soltanto il previo rilascio dell’autorizzazione paesaggistica. L’eventuale concreta compromissione delle potenzialità edificatorie derivava invece dalla successiva scelta autonoma del Comune, contenuta nel nuovo PGT del 2024, di sopprimere l’ambito di trasformazione e riclassificare il compendio come area periurbana di salvaguardia e mitigazione ambientale. La legittimità di tale diversa scelta urbanistica era oggetto di altro giudizio e non poteva essere esaminata nel presente processo. Le spese sono state integralmente compensate per la novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 142, comma 1, lett. f), d.lgs. 42/2004

  Sono comunque di interesse paesaggistico e sono sottoposti alle disposizioni di questo Titolo: (…) f) i parchi e le riserve nazionali o regionali, nonché i territori di protezione esterna dei parchi

  La tutela paesaggistica ope legis comprende anche i territori di protezione esterna dei parchi, pur se situati al di fuori del perimetro del parco.

• art. 143, comma 1, lett. c), d.lgs. 42/2004

  I piani paesaggistici individuano e delimitano i parchi e i territori di protezione esterna, provvedendo alla relativa rappresentazione cartografica e dettando prescrizioni d’uso.

• art. 32 l. 394/1991

  I confini delle aree contigue di cui al comma 1 sono determinati dalle regioni

  La disposizione non impone che la delimitazione delle aree contigue o esterne di protezione avvenga con legge.

• art. 17, comma 3, l.r. Lombardia 86/1983

  Attribuisce all’ente gestore il potere di disporre modifiche e integrazioni alla delimitazione territoriale indicata nella legge istitutiva, senza prescrivere la forma legislativa.

• art. 9 NTA del PTC del Parco dei Colli di Bergamo

  Disciplina le aree esterne ai confini del Parco, prevedendo indirizzi, criteri generali e una tutela paesaggistica differenziata.

Massime di principio

• L’individuazione e la delimitazione dei territori di protezione esterna dei parchi, soggetti a tutela paesaggistica ai sensi dell’art. 142, comma 1, lett. f), d.lgs. 42/2004, non sono necessariamente riservate alla legge e possono essere effettuate mediante un piano paesaggistico o altro atto amministrativo di pianificazione adottato dall’autorità competente ai sensi dell’art. 143 d.lgs. 42/2004.
• Le scelte contenute negli strumenti di pianificazione, anche sovracomunale, richiedono una motivazione generale relativa ai criteri e agli obiettivi perseguiti, che può risultare dalla relazione illustrativa e dagli altri atti del procedimento; non è necessaria una puntuale comparazione con ogni interesse privato inciso.
• La previsione di un futuro ampliamento del perimetro di un’area protetta può costituire uno degli obiettivi della pianificazione paesaggistico-ambientale esterna, purché sia inserita in una strategia coerente di tutela e integrazione ecologica e territoriale e non costituisca l’unica finalità estranea alla funzione pianificatoria.
• L’assoggettamento di un’area a vincolo paesaggistico non determina, di per sé, l’eliminazione della sua edificabilità, ma comporta la necessità di acquisire preventivamente l’autorizzazione paesaggistica; l’eventuale soppressione delle potenzialità edificatorie per effetto di una successiva variante urbanistica costituisce questione distinta, riferibile all’atto urbanistico successivo.

Come è indicizzato