Sentenza n. 750/2026 - Firenze, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, titolare della sede farmaceutica n. 3, ha impugnato la deliberazione comunale che, utilizzando il dato demografico previsto dalla legge, ha istituito la quindicesima sede farmaceutica e l’ha localizzata nell’area della stazione ferroviaria. Ha dedotto: violazione dell’art. 2 della l. 475/1968, assumendo che la scelta non avrebbe migliorato l’accessibilità dei residenti né assicurato un’equa distribuzione territoriale; eccesso di potere per sviamento e travisamento, poiché il Comune avrebbe utilizzato il criterio demografico per istituire la sede, ma avrebbe poi considerato esigenze proprie delle sedi aggiuntive nelle stazioni ferroviarie, della popolazione fluttuante, della grande struttura commerciale, della futura Casa di Comunità e degli insediamenti residenziali futuri; contraddittorietà e illogicità dell’ubicazione rispetto alle esigenze dichiarate; carenza istruttoria nei pareri dell’Azienda USL e di Cispel Toscana. Con il primo ricorso per motivi aggiunti ha impugnato l’esercizio della prelazione comunale e il successivo decreto regionale di assegnazione, deducendo illegittimità derivata e irragionevolezza della motivazione fondata sulla funzione sociale della farmacia pubblica. Con il secondo ricorso per motivi aggiunti ha contestato la rettifica della planimetria, sostenendo che non si trattasse di mero errore materiale ma di una nuova determinazione della pianta organica, soggetta a nuova procedura e all’acquisizione dei pareri; ha inoltre dedotto l’illegittimità derivata dell’affidamento della gestione alla società in house. È stata preliminarmente contestata dalla resistente la legittimazione e l’interesse a ricorrere della società, sul presupposto che la nuova area non interferisse con quella della farmacia ricorrente.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso principale e i due ricorsi per motivi aggiunti, compensando le spese. Ha riconosciuto l’interesse a ricorrere della farmacia già operante: nel sistema a numero chiuso, ogni nuova sede può incidere, almeno potenzialmente, sulla clientela delle farmacie preesistenti, anche se la relativa perimetrazione non modifica direttamente la loro zona. Nel merito, ha ritenuto che l’istituzione della nuova sede fosse correttamente fondata sul parametro demografico e che la sua localizzazione presso la stazione ferroviaria non trasformasse la sede in una farmacia aggiuntiva ai sensi dell’art. 1-bis della l. 475/1968. La scelta localizzativa comunale è ampiamente discrezionale e può considerare, oltre alla popolazione residente, la popolazione fluttuante, i flussi di mobilità, le strutture commerciali, gli insediamenti futuri e i servizi sanitari presenti o programmati, purché siano rispettati il parametro demografico, la distanza minima e i limiti di logicità e ragionevolezza. Il Collegio ha quindi escluso la violazione dell’art. 2, lo sviamento, il travisamento e la contraddittorietà della motivazione, ritenendo ragionevole la localizzazione nell’area della stazione e insussistente qualsiasi carenza istruttoria nei pareri dell’Azienda USL e di Cispel. Quanto alla prelazione, la ricorrente è stata ritenuta priva di uno specifico interesse a contestarne l’esercizio, non avendo dimostrato un interesse a partecipare al concorso previsto in caso di mancata prelazione; in ogni caso, l’art. 9 della l. 475/1968 consente al Comune di esercitare discrezionalmente la prelazione per perseguire una migliore fruizione e distribuzione del servizio farmaceutico, anche attraverso la gestione pubblica. La rettifica della planimetria è stata qualificata come semplice correzione di un errore materiale, poiché ha uniformato la rappresentazione grafica alla chiara descrizione testuale già contenuta nella deliberazione originaria e non ha richiesto la riedizione del procedimento né nuovi pareri. L’illegittimità derivata dell’affidamento in house è stata esclusa per l’infondatezza delle censure rivolte agli atti presupposti.

Norme richiamate

• art. 1 l. 475/1968

  Il numero delle autorizzazioni è stabilito in modo che vi sia una farmacia ogni 3.300 abitanti; la popolazione eccedente consente l'apertura di un'ulteriore farmacia qualora sia superiore al 50 per cento del parametro stesso.

  Il parametro demografico disciplina il numero ordinario delle sedi farmaceutiche; nella fattispecie consentiva l’istituzione della quindicesima sede.

• art. 1-bis l. 475/1968

  Nelle stazioni ferroviarie [...] possono essere istituite sedi farmaceutiche aggiuntive entro il limite numerico previsto dalla norma.

  La presenza di una stazione ferroviaria nell’area prescelta non implica l’applicazione dell’art. 1-bis quando la sede è istituita dal Comune sulla base del criterio demografico ordinario; il Comune può localizzare una sede ordinaria in una zona comprendente una stazione.

• art. 2 l. 475/1968

  Al fine di assicurare una maggiore accessibilità al servizio farmaceutico, il comune [...] identifica le zone nelle quali collocare le nuove farmacie, al fine di assicurare un'equa distribuzione sul territorio.

  La localizzazione deve perseguire maggiore accessibilità ed equa distribuzione, ma può tenere conto non solo dei residenti, bensì anche della popolazione fluttuante, dei flussi di mobilità, degli insediamenti commerciali e sanitari e degli sviluppi urbanistici prevedibili.

• art. 9 l. 475/1968

  Attribuisce al Comune il diritto di prelazione sulla nuova sede farmaceutica; l’esercizio è un potere discrezionale orientato all’interesse pubblico e può essere motivato dall’esigenza di assicurare la funzione sociale, la piena funzionalità e l’effettiva attivazione della farmacia pubblica.

• art. 3 l. 475/1968

  È richiamato con riferimento al concorso che si sarebbe aperto in caso di mancato esercizio della prelazione comunale; la ricorrente non ha dimostrato uno specifico interesse a parteciparvi.

• art. 43 c.p.a.

  È richiamato quale base processuale per la proposizione del secondo ricorso per motivi aggiunti.

Massime di principio

• Nel sistema a numero chiuso delle farmacie, il titolare di una sede già istituita possiede legittimazione e interesse a impugnare l’istituzione o la localizzazione di una nuova sede nello stesso Comune, anche quando la nuova perimetrazione non incide direttamente sulla sua zona territoriale, poiché la nuova sede può ridurre almeno potenzialmente la clientela delle farmacie preesistenti.
• La localizzazione comunale di una farmacia istituita secondo il criterio demografico è un esercizio di ampia discrezionalità amministrativa, sindacabile solo per manifesta illogicità, irragionevolezza o altri vizi sintomatici dell’eccesso di potere, nel rispetto del parametro demografico e della distanza minima.
• Nel valutare la maggiore accessibilità e l’equa distribuzione del servizio farmaceutico, il Comune può considerare, oltre alla popolazione residente, la popolazione fluttuante, i flussi quotidiani di mobilità, le strutture commerciali, gli insediamenti futuri e i servizi sanitari presenti o programmati; la nuova farmacia può quindi essere localizzata anche in un’area già servita da altre sedi, se ciò è giustificato da un rilevato o prevedibile maggiore fabbisogno.
• La localizzazione di una sede ordinaria in una zona comprendente una stazione ferroviaria non equivale all’istituzione di una sede aggiuntiva ai sensi dell’art. 1-bis della l. 475/1968: la competenza regionale per le sedi aggiuntive non impedisce al Comune di collocare presso una stazione una farmacia istituita sulla base del criterio demografico ordinario.
• L’esercizio della prelazione comunale prevista dall’art. 9 della l. 475/1968 è un potere discrezionale finalizzato all’interesse pubblico e può essere giustificato dall’obiettivo di garantire una migliore fruizione e distribuzione del servizio farmaceutico mediante la gestione pubblica.
• Quando la parte testuale dell’atto descrive in modo chiaro l’area di localizzazione della farmacia, la successiva correzione della planimetria che elimina un errore materiale e la rende conforme al testo costituisce mera rettifica e non richiede la riedizione dell’intero procedimento né l’acquisizione di nuovi pareri.

Come è indicizzato