Sentenza n. 180/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha presentato nel settembre 2023 un'istanza di VIA ai sensi dell'art. 23 del d.lgs. n. 152/2006 per la realizzazione di un impianto agrivoltaico e delle relative opere di connessione alla rete elettrica. A fronte del mancato completamento del procedimento, ha notificato una diffida nell'ottobre 2025 e ha proposto ricorso avverso il silenzio, chiedendo l'accertamento dell'illegittimità dell'inerzia, la condanna delle amministrazioni a concludere il procedimento e il rimborso del 50% dei diritti di istruttoria. La ricorrente ha dedotto il superamento dei termini previsti dall'art. 25 del d.lgs. n. 152/2006, sia quello di 130 giorni per la predisposizione dello schema di provvedimento di VIA sia quello successivo per l'adozione del provvedimento finale. Il Ministero ha eccepito la tardività del ricorso per decorso del termine annuale previsto dall'art. 31, comma 2, c.p.a. L'eccezione è stata respinta perché la diffida, manifestando il perdurante interesse alla conclusione del procedimento, è stata equiparata a una nuova istanza ai fini della decorrenza del termine processuale. Nel merito, il giudice ha ritenuto pacifico il superamento dei termini perentori del procedimento di VIA. Ha inoltre escluso che il criterio legislativo di priorità basato sulla potenza degli impianti, l'elevato numero delle pratiche o le difficoltà organizzative dell'amministrazione possano sospendere o rendere inefficaci i termini di legge. È stato tuttavia considerato il necessario coordinamento tra la tutela contro l'inerzia e il sistema di calendarizzazione dei progetti PNIEC non prioritari, per evitare che la tutela giudiziale determini il superamento dei progetti già organizzati secondo le quote legislative.

La decisione

Il ricorso è stato accolto. Il TAR ha dichiarato illegittimo il silenzio serbato sulla domanda di VIA e ha ordinato ai Ministeri competenti di provvedere entro 90 giorni dalla notificazione o comunicazione della sentenza, previa valutazione del progetto nell'ambito della quota destinata ai progetti PNIEC non prioritari e con precedenza rispetto ai soli procedimenti appartenenti alla medesima quota. La valutazione deve avvenire nelle sedute già calendarizzate della Commissione tecnica PNRR-PNIEC oppure in una seduta straordinaria. Il MASE deve inoltre rendere noti i criteri organizzativi adottati per garantire la calendarizzazione effettiva del progetto e il rispetto del termine assegnato. In caso di inottemperanza, potrà essere nominato un commissario ad acta con separato provvedimento. Il TAR ha altresì condannato il MASE a rimborsare alla società euro 5.484,66, pari al 50% dei diritti di istruttoria, previa verifica dell'effettivo versamento. Il rimborso è stato qualificato come conseguenza automatica del superamento dei termini perentori di cui all'art. 25, comma 2-bis, del d.lgs. n. 152/2006 e come speciale indennizzo da ritardo. Le spese di lite sono state compensate per la parziale novità della questione e il peculiare contesto amministrativo.

Norme richiamate

• art. 23 d.lgs. 152/2006

  Disciplina la presentazione dell'istanza di VIA, alla quale si riferiva il procedimento non concluso.

• art. 25, comma 2-bis, d.lgs. 152/2006

  Per i progetti di cui all'articolo 8, comma 2-bis, la Commissione di cui al medesimo comma 2-bis, si esprime entro il termine di trenta giorni dalla conclusione della fase di consultazione di cui all’articolo 24 e comunque entro il termine di centotrenta giorni dalla data di pubblicazione della documentazione di cui all'articolo 23 predisponendo lo schema di provvedimento di VIA. Nei successivi trenta giorni, il direttore generale del Ministero della transizione ecologica adotta il provvedimento di VIA, previa acquisizione del concerto del competente direttore generale del Ministero della cultura entro il termine di venti giorni.

  Fissa termini precisi per le fasi istruttorie e per l'adozione del provvedimento finale di VIA, applicabili anche ai progetti PNIEC non prioritari.

• art. 25, comma 2-ter, d.lgs. 152/2006

  Nei casi in cui i termini per la conclusione del procedimento di cui al comma 2-bis, primo e secondo periodo, non siano rispettati è rimborsato al proponente il cinquanta per cento dei diritti di istruttoria di cui all'articolo 33.

  Il superamento dei termini procedimentali determina il diritto automatico del proponente al rimborso del 50% dei diritti di istruttoria, previa verifica dell'effettivo versamento.

• art. 25, comma 7, d.lgs. 152/2006

  Tutti i termini del procedimento di VIA si considerano perentori ai sensi e per gli effetti di cui agli articoli 2, commi da 9 a 9 quater e 2 bis, della legge 7 agosto 1990 n. 241.

  La perentorietà riguarda tutti i termini del procedimento di VIA e impone all'amministrazione di concludere il procedimento; il criterio di priorità nella trattazione non costituisce deroga a tale disciplina.

• art. 31, comma 2, c.p.a.

  è fatta salva la riproponibilità dell'istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti

  Il termine annuale per proporre l'azione avverso il silenzio ha natura processuale e non estingue la posizione sostanziale; una nuova istanza o una diffida espressiva del perdurante interesse può riattivare la decorrenza del termine processuale.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Consente al giudice di richiamare, con motivazione sintetica, argomentazioni contenute in precedenti decisioni.

• art. 8, comma 1-ter, d.lgs. 152/2006

  Prevede un criterio di priorità e un sistema di calendarizzazione dei progetti PNIEC; tale criterio rileva sul piano organizzativo e non sospende né deroga ai termini perentori dell'art. 25.

• art. 2-bis, comma 1-bis, l. 241/1990

  Costituisce il riferimento generale per la qualificazione del rimborso previsto dall'art. 25, comma 2-ter, d.lgs. 152/2006 come speciale indennizzo da ritardo.

Massime di principio

• Il termine annuale previsto dall'art. 31, comma 2, c.p.a. per l'azione avverso il silenzio ha natura di termine processuale e non determina l'estinzione della posizione di interesse legittimo pretensivo; la riproposizione dell'istanza o una diffida che manifesti il perdurante interesse alla conclusione del procedimento consente di proporre nuovamente l'azione nei termini decorrenti dalla nuova iniziativa.
• I termini previsti dall'art. 25 del d.lgs. n. 152/2006 per il procedimento di VIA relativo ai progetti PNIEC sono perentori e impongono all'amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso, anche quando il progetto non rientri tra quelli prioritari.
• Il criterio legislativo di priorità nella trattazione dei progetti PNIEC ha efficacia organizzativa interna e non può essere interpretato come deroga, sospensione o abrogazione di fatto dei termini perentori stabiliti dall'art. 25 del d.lgs. n. 152/2006.
• Il numero elevato delle istanze, le difficoltà operative e l'assenza di adeguate misure organizzative non giustificano il superamento dei termini perentori del procedimento di VIA e non possono ricadere a danno del proponente.
• Quando il giudice accoglie l'azione avverso il silenzio relativa a un progetto PNIEC non prioritario, può ordinare all'amministrazione di provvedere entro un termine determinato assicurando tuttavia che la valutazione avvenga nell'ambito della quota di trattazione legislativamente destinata ai progetti non prioritari, senza consentire un indebito sorpasso dei progetti già calendarizzati.
• Il mancato rispetto dei termini del procedimento di VIA previsti dall'art. 25, comma 2-bis, d.lgs. n. 152/2006 comporta, quale conseguenza diretta e automatica, il diritto del proponente al rimborso del 50% dei diritti di istruttoria, previa verifica del loro effettivo versamento.

Come è indicizzato