Sentenza n. 1190/2026 - Brescia, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato i provvedimenti con cui il SUAP ha inibito due SCIA presentate per l'avvio di attività di bar, commercio e produzione di prodotti di pasticceria. Il Comune ha ritenuto non dimostrato il possesso di un valido titolo sull'immobile, richiesto dall'art. 5, comma 1-a, del Testo Unico Regolamentare comunale. La ricorrente ha dedotto che la disponibilità derivava da un contratto di sublocazione stipulato con una società conduttrice dell'immobile. Il contratto principale era tuttavia interessato dal recesso esercitato dalla curatela del fallimento della società locatrice, mentre la proprietà degli immobili era oggetto di un distinto contenzioso civile tra la curatela e la società cui gli immobili erano stati assegnati mediante scissione societaria. Le sentenze di merito avevano accolto la domanda di inopponibilità della scissione al fallimento, ma il giudizio era ancora pendente in Cassazione. La ricorrente ha sostenuto, da un lato, che fino alla decisione della Cassazione non vi fosse certezza sulla titolarità dell'immobile e sulla sorte dei contratti di locazione e sublocazione e, dall'altro, che il recesso dal contratto di locazione avrebbe prodotto effetti soltanto dal 27 ottobre 2025, dopo il decorso di quattro anni dalla dichiarazione di fallimento. Ha inoltre chiesto il risarcimento dei danni derivanti dall'interruzione dell'attività.

La decisione

Il ricorso è stato accolto quanto alla domanda di annullamento. Il TAR ha ritenuto che la sublocazione costituisse un titolo astrattamente idoneo a dimostrare la disponibilità dell'immobile, sebbene instabile per la pendenza del giudizio civile relativo alla proprietà e ai presupposti del rapporto locatizio. La mancata definitività del titolo non equivaleva a carenza del titolo, anche perché il regolamento comunale ammetteva espressamente l'avvio dell'attività sulla base di un titolo non definitivo. La pendenza del contenzioso civile non consentiva al Comune di disconoscere automaticamente la legittimazione apparente della ricorrente: nell'ambito della SCIA, l'interesse pubblico favorisce l'immediato avvio dell'attività economica, salvo che sussista un prevalente interesse pubblico contrario o un ordine giudiziale incompatibile. Il Comune avrebbe dovuto consentire la prosecuzione dell'attività, collegandola eventualmente all'efficacia del titolo di disponibilità e facendo salvi gli effetti di una futura decisione civile. In particolare, l'inibizione non poteva essere disposta prima del 27 ottobre 2025, data di efficacia del recesso, e la prosecuzione avrebbe dovuto essere consentita fino alla decisione della Cassazione, nonché oltre tale data in caso di decisione favorevole alla tesi dell'opponibilità della scissione al fallimento. I provvedimenti impugnati sono stati quindi annullati. È stata invece respinta la domanda risarcitoria: la ricorrente aveva potuto proseguire l'attività in forza dell'ordinanza cautelare e non era configurabile un danno autonomo da incertezza, poiché il Comune si era trovato davanti a una situazione oggettivamente complessa e non era responsabile dell'incertezza civilistica. L'effetto conformativo della sentenza è stato subordinato all'esito del giudizio di Cassazione: una decisione favorevole alla curatela avrebbe potuto legittimare nuovi provvedimenti inibitori, previa conferma della volontà di non prorogare l'occupazione. Le spese sono state compensate; il contributo unificato è stato posto a carico del Comune.

Norme richiamate

• art. 5, comma 1-a, Testo Unico Regolamentare del Comune

  titolo espressamente qualificato come valido anche se non definitivo

  Il titolo non definitivo può essere sufficiente a dimostrare la disponibilità dell'immobile richiesta per l'avvio dell'attività; per identità di ratio, la medesima regola si applica a titoli a scadenza o sottoposti a condizione risolutiva, ferma la possibilità di collegare la prosecuzione dell'attività all'efficacia del titolo.

• art. 80 r.d. 16 marzo 1942, n. 267

  recesso dal contratto di locazione con decorrenza dal 27 ottobre 2025, decorsi quattro anni dalla dichiarazione di fallimento

  Il recesso esercitato dalla curatela produce effetti dalla scadenza del termine previsto; prima di tale data il rapporto locatizio e il titolo derivato non possono essere disconosciuti dall'amministrazione come radicalmente inesistenti.

• art. 45 r.d. 16 marzo 1942, n. 267

  inopponibilità della scissione al Fallimento per mancata trascrizione

  La questione dell'opponibilità della scissione e della proprietà degli immobili appartiene al giudizio civile e, finché non è definitivamente risolta, non consente automaticamente all'amministrazione di negare la legittimazione apparente del titolare di un diritto derivato di godimento.

• art. 380-bis c.p.c.

  proposta di definizione del giudizio nel senso dell'inammissibilità del ricorso

  La proposta non accettata dalla parte non determina la definitività della soluzione prospettata dalla Cassazione; la pendenza del giudizio civile impedisce di considerare stabilizzato il presupposto dominicale.

• art. 13, comma 6-bis.1, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  il contributo unificato è a carico dell'amministrazione

  In caso di accoglimento del ricorso, il contributo unificato è posto a carico dell'amministrazione resistente.

Massime di principio

• Quando una SCIA richiede la disponibilità di un immobile e il privato esibisce un titolo astrattamente idoneo, la mera pendenza di un contenzioso civile sulla proprietà o sui presupposti del titolo non equivale, prima della definizione di tale contenzioso, a carenza del requisito amministrativo.
• Se la disciplina applicabile ammette espressamente un titolo non definitivo, per identità di ratio può essere ritenuto sufficiente anche un titolo a scadenza o sottoposto a condizione risolutiva, purché l'amministrazione adegui l'efficacia dell'attività all'eventuale venir meno del titolo.
• In presenza di una controversia privatistica complessa e di una legittimazione apparente sorretta da contratti formalmente idonei, l'amministrazione non può sostituirsi al giudice civile disconoscendo il titolo; deve invece tutelare la posizione apparentemente legittimata dalla SCIA, salvo un prevalente interesse pubblico contrario o un ordine giudiziale incompatibile.
• Nell'ambito della SCIA, l'interesse pubblico all'immediato avvio e alla prosecuzione dell'attività economica può prevalere, in situazione di incertezza sui rapporti privatistici sottostanti, sulla scelta amministrativa di inibire l'attività; l'amministrazione può salvaguardare gli effetti di una futura decisione mediante prescrizioni e collegamenti tra attività ed efficacia del titolo.
• L'annullamento dell'inibizione della SCIA non comporta automaticamente il diritto al risarcimento del danno: il risarcimento è escluso quando l'attività sia stata comunque proseguita per effetto della tutela cautelare e l'incertezza derivi da un contenzioso civile estraneo alla responsabilità dell'amministrazione.

Come è indicizzato