Sentenza n. 6728/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La società appellava la sentenza del TAR Campania che aveva ritenuto legittimo l’annullamento in autotutela del permesso di costruire in sanatoria n. 208/2022, disposto dal Comune di Napoli con disposizione n. 583/2022. Il titolo riguardava opere di manutenzione straordinaria con interventi strutturali, ampliamento di vani di passaggio nella muratura portante, diversa distribuzione interna e opere di finitura e impiantistica. Il Comune aveva fondato l’autotutela sulla ritenuta falsa o incompleta rappresentazione dello stato dei luoghi, in particolare per la mancata indicazione di banconi in muratura, di un soppalco e della chiusura di vani finestra; sull’indicazione, nell’istanza, di una data dei lavori coincidente con il periodo di sequestro preventivo; sulla mancata menzione di una procedura di espropriazione immobiliare; nonché sull’incompatibilità di alcune opere con la destinazione ad “area di transito”. Con il primo motivo l’appellante deduceva violazione dell’art. 21-nonies e degli artt. 1, 3 e 7 l. 241/1990, dell’art. 97 Cost., eccesso di potere e difetto di motivazione, sostenendo che la precedente SCIA n. 826/2020, relativa all’ampliamento dei varchi di collegamento, era tornata efficace dopo l’annullamento giudiziale del provvedimento comunale che l’aveva inibita. Con il secondo motivo contestava la rilevanza delle difformità riscontrate, deducendo che i banconi erano già conosciuti e rappresentati in precedenti pratiche edilizie e amministrative, che la chiusura delle finestre era stata già assentita e che l’indicazione della data del 5 ottobre 2021 costituiva un errore materiale. Con il terzo motivo contestava la qualificazione dell’“area di transito” come specifica destinazione urbanistica, sostenendo che tale dicitura era stata utilizzata esclusivamente negli elaborati antincendio per indicare una porzione libera da ostacoli destinata alle vie di esodo. Con il quarto motivo chiedeva il risarcimento del danno ex art. 30 c.p.a. quale conseguenza dell’illegittimità dell’atto comunale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha preliminarmente respinto l’eccezione del Comune relativa alla tardiva o inammissibile produzione della relazione tecnica dell’appellante, ritenendo che l’ordinanza istruttoria avesse disposto, ai sensi dell’art. 64 c.p.a., l’acquisizione di informazioni dalla pubblica amministrazione e non una verificazione; la relazione costituiva inoltre attività difensiva integrativa e di replica ai sensi dell’art. 73 c.p.a. Il primo motivo è stato accolto: la sentenza del TAR Campania n. 5056/2024, passata in giudicato, aveva annullato l’autotutela comunale sulla SCIA n. 826/2020 per carenza di motivazione in ordine all’interesse pubblico, facendo salva la riedizione del potere. Poiché il Comune non aveva rieditato il potere, la SCIA era tornata efficace e le opere relative ai varchi di collegamento risultavano legittimate. Il secondo motivo è stato accolto nei limiti precisati. Il Collegio ha rilevato che i banconi risultavano rappresentati in precedenti pratiche edilizie e amministrative: alcuni erano documentati sin dalla DIA del 2010 e dalla CIL del 2012, mentre quello del civico 26 risultava già presente nelle autorizzazioni rilasciate nel 2002 alla precedente gestione. La loro regolarità edilizia non equivaleva tuttavia alla conformità alle norme sulla sicurezza dei luoghi di spettacolo e somministrazione. La chiusura dei vani finestra era stata qualificata dallo stesso Comune come opera interna, non strutturale e non incidente sui prospetti, ed era già stata prevista nel permesso del 2013. L’indicazione della data del 5 ottobre 2021 è stata ritenuta un errore materiale, poiché i lavori risultavano già in corso nel giugno 2021. La mancata indicazione della procedura di espropriazione immobiliare non poteva fondare l’annullamento, essendo la società estranea alla procedura e riguardando questa una quota ereditaria, non una porzione fisica dell’immobile. Il terzo motivo è stato accolto nei limiti precisati. La dicitura “area di transito” non imprimeva una destinazione urbanistica alla porzione dell’immobile, ma aveva una funzione meramente esecutiva nell’ambito della progettazione antincendio, indicando uno spazio da mantenere libero per le vie di fuga. Restavano ferme le prescrizioni e le verifiche degli organi competenti in materia di sicurezza pubblica, dovendo comunque lo stato dei luoghi essere compatibile con le vie di esodo. Il quarto motivo, relativo al risarcimento, è stato respinto. L’illegittimità dell’atto non determina automaticamente la responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione, occorrendo anche condotta colposa, nesso causale e danno ingiusto riferito a un bene della vita. Nel caso concreto, la mancata rappresentazione dei banconi e del soppalco, opere non qualificabili come semplici arredi, aveva contribuito all’adozione dell’atto, anche in ragione della complessità della stratificazione dei titoli edilizi; inoltre il soppalco era stato rimosso e non ne era stata provata la legittimità. L’appello è stato quindi accolto parzialmente, con riforma della sentenza e accoglimento dell’originario ricorso nei limiti della motivazione, ma con rigetto della domanda risarcitoria. Le spese del doppio grado sono state compensate per la particolarità della controversia e la reciproca soccombenza parziale.

Norme richiamate

• art. 64 c.p.a.

  acquisizione di informazioni utili ai fini del decidere nella disponibilità della pubblica amministrazione

  La disposizione consente al giudice di acquisire informazioni dalla pubblica amministrazione; tale attività non equivale necessariamente a una verificazione e può giustificare il deposito di memorie tecniche di replica da parte della parte interessata.

• art. 73 c.p.a.

  Una relazione tecnica che integri precedenti produzioni e contenga repliche agli atti e alle informazioni acquisite può rientrare nell’attività difensiva consentita.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L’annullamento d’ufficio di un titolo amministrativo richiede, oltre all’illegittimità originaria, una motivazione sull’interesse pubblico concreto e attuale al ritiro; la carenza di tale motivazione rende illegittima l’autotutela.

• artt. 1, 3 e 7 l. 241/1990

  I principi di buon andamento, motivazione e partecipazione concorrono a delimitare l’esercizio del potere di autotutela e la legittimità del provvedimento di ritiro.

• art. 30 c.p.a.

  Il risarcimento da provvedimento illegittimo richiede la compresenza di elemento oggettivo, elemento soggettivo, nesso causale e danno ingiusto, riferito a una situazione soggettiva collegata a un bene della vita; l’illegittimità dell’atto costituisce soltanto un indice presuntivo della colpa amministrativa.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  La norma è richiamata quale base del permesso di costruire in sanatoria oggetto di annullamento in autotutela.

• art. 9-bis d.P.R. 380/2001

  La mera rappresentazione grafica di un manufatto negli elaborati amministrativi non costituisce automaticamente titolo abilitativo; nel caso concreto, tuttavia, il Collegio ha ritenuto che i banconi fossero stati assentiti attraverso precedenti titoli e pratiche amministrative.

• art. 3 d.P.R. 151/2011

  È richiamato in relazione alla valutazione del progetto antincendio per l’allestimento del locale e alla funzione della dicitura “area di transito”.

• art. 80 T.U.L.P.S.

  È richiamato quale base della licenza di agibilità per pubblico spettacolo; la disciplina di sicurezza e agibilità resta distinta dalla regolarità edilizia dei manufatti.

• art. 68 T.U.L.P.S.

  È richiamato quale base dell’autorizzazione per attività di trattenimenti danzanti e spettacoli musicali.

Massime di principio

• L’annullamento d’ufficio di un titolo edilizio o di altro provvedimento favorevole non può fondarsi sulla sola illegittimità originaria, ma richiede una motivazione concreta e attuale sull’interesse pubblico al ritiro, ponderato con la posizione del privato e con il tempo decorso.
• Quando un precedente provvedimento di autotutela relativo a una SCIA è annullato con sentenza passata in giudicato e l’amministrazione non esercita nuovamente il potere, la SCIA riacquista efficacia, nei limiti risultanti dal giudicato e salva la riedizione del potere espressamente consentita.
• La mancata rappresentazione di opere in un’istanza edilizia può giustificare l’autotutela solo se la difformità è effettivamente rilevante per l’istruttoria e non è superata dalla conoscenza delle opere da parte dell’amministrazione, dalla loro rappresentazione in precedenti pratiche o dalla loro già intervenuta autorizzazione.
• La dicitura “area di transito” inserita negli elaborati di prevenzione incendi, se diretta a individuare una porzione da mantenere libera per le vie di esodo, non attribuisce di per sé una distinta destinazione urbanistica alla porzione dell’immobile.
• L’illegittimità di un provvedimento amministrativo non comporta automaticamente il diritto al risarcimento: occorre provare anche la colpa dell’amministrazione, il nesso causale, il danno ingiusto e la spettanza del bene della vita; la condotta del privato che abbia contribuito all’adozione dell’atto può escludere la responsabilità risarcitoria.
• La valutazione della conformità edilizia di opere interne o di manufatti già esistenti resta distinta dalla verifica della loro conformità alle prescrizioni di sicurezza, prevenzione incendi e agibilità dei locali aperti al pubblico.

Come è indicizzato