Sentenza n. 12351/2026 - Roma, Sezione 4T

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato i dinieghi deducendo la violazione e falsa applicazione dell'art. 103, comma 4, d.l. n. 34/2020 ed eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza, difetto di motivazione e di istruttoria. Hanno sostenuto che i rapporti di lavoro si fossero effettivamente costituiti il 12 dicembre 2019 e fossero cessati l'11 novembre 2021 per licenziamento per giustificato motivo; che fossero state emesse buste paga, effettuata la comunicazione di assunzione e regolarmente iscritta la società nel Registro delle Imprese; che i sopralluoghi ispettivi, svolti dopo la cessazione dei rapporti, fossero quindi anacronistici e non dimostrassero l'inesistenza dei rapporti pregressi. Hanno inoltre invocato il diritto al permesso di soggiorno per attesa occupazione ai sensi dell'art. 22, comma 11, d.lgs. n. 286/1998, richiamato dall'art. 103, comma 4, d.l. n. 34/2020. Sotto il profilo istruttorio, hanno lamentato che l'Amministrazione non avesse adeguatamente considerato la documentazione del Registro delle Imprese, non avesse convocato personalmente il datore di lavoro e i lavoratori e si fosse limitata a controlli sporadici.

La decisione

Il TAR ha riunito i due ricorsi ai sensi dell'art. 70 c.p.a., poiché sostanzialmente identici per parti, causa petendi e petitum, e li ha respinti nel merito. Il Collegio ha ritenuto che la procedura di emersione prevista dall'art. 103 d.l. n. 34/2020 abbia natura eccezionale e derogatoria e sia pertanto soggetta a stretta interpretazione. Lo Sportello Unico non deve limitarsi a una verifica formale della documentazione, ma può e deve accertare sostanzialmente l'effettiva esistenza del rapporto di lavoro e la reale operatività dell'impresa. Nel caso concreto, il diniego era sorretto da un quadro istruttorio plurimo e convergente: parere negativo dell'Ispettorato del lavoro per insufficienza del reddito imponibile; esito negativo dei sopralluoghi presso entrambe le sedi dichiarate; mancato deposito dei bilanci dal 2017 al 2022; assenza di documentazione fiscale e di una posizione INPS attiva; elevato numero di istanze presentate dal medesimo datore di lavoro senza riscontri da parte dei lavoratori convocati; mancata presentazione di osservazioni o documenti dopo due preavvisi di rigetto. Il TAR ha escluso che l'Amministrazione dovesse fornire la prova assoluta dell'inesistenza del rapporto, ritenendo invece gravante sui beneficiari della procedura l'onere di allegare elementi idonei a dimostrarne l'effettività e la reale operatività dell'impresa. L'iscrizione nel Registro delle Imprese prova l'esistenza formale della società, ma non l'effettivo esercizio dell'attività; buste paga, contratto e comunicazione UNILAV, provenienti dal medesimo soggetto la cui operatività era stata esclusa, non erano sufficienti a superare gli accertamenti autonomi dell'Amministrazione. La comunicazione UNILAV, inoltre, risultava generata automaticamente dal sistema al momento della domanda di emersione e non provava l'effettiva instaurazione del rapporto. È stata respinta anche la censura relativa all'art. 103, comma 4: il permesso per attesa occupazione presuppone l'accertata esistenza originaria di un rapporto di lavoro effettivo, successivamente cessato; non è applicabile quando difettino ab origine i requisiti della procedura. Il TAR ha escluso l'anacronismo dei controlli, rilevando che gli accertamenti documentali coprivano anche il periodo in cui i rapporti avrebbero dovuto essere in essere. Ha inoltre affermato che il termine per la conclusione del procedimento di emersione è ordinatorio e che la partecipazione procedimentale era stata garantita mediante due comunicazioni dei motivi ostativi ex art. 10-bis l. n. 241/1990, senza necessità di audizione personale. Ricorsi respinti e spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 103, comma 1, d.l. n. 34/2020, convertito dalla l. n. 77/2020

  emersione dei rapporti di lavoro irregolari

  La procedura è eccezionale e temporanea, soggetta a stretta interpretazione, e richiede l'effettiva esistenza del rapporto di lavoro dichiarato e la reale operatività dell'impresa.

• art. 103, comma 4, d.l. n. 34/2020, convertito dalla l. n. 77/2020

  se il rapporto di lavoro cessa, trovano applicazione le disposizioni di cui all'art. 22, comma 11, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, al fine dello svolgimento di ulteriore attività lavorativa

  La disposizione opera solo se il rapporto di lavoro si è effettivamente costituito e successivamente è cessato; non tutela chi non dimostri l'esistenza originaria del rapporto.

• art. 103, comma 15, d.l. n. 34/2020, convertito dalla l. n. 77/2020

  lo Sportello Unico per l'Immigrazione [...] acquisisce il parere della Questura e il parere del competente Ispettorato Territoriale del Lavoro

  Lo Sportello Unico dispone di un potere-dovere di verifica sostanziale dei presupposti della procedura, non limitato al controllo formale della documentazione.

• art. 9, comma 1, d.m. Interno 27 maggio 2020

  Prevede il requisito reddituale del datore di lavoro, risultato non posseduto nel caso concreto.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  La comunicazione dei motivi ostativi, effettuata due volte, è stata ritenuta sufficiente a garantire la partecipazione procedimentale, senza necessità di audizione personale.

• art. 22, comma 11, d.lgs. n. 286/1998

  Il permesso di soggiorno per attesa occupazione presuppone l'effettiva instaurazione del rapporto di lavoro e la sua successiva cessazione; non è rilasciabile quando manchino ab origine i requisiti della procedura di emersione.

• art. 2193 c.c.

  L'iscrizione nel Registro delle Imprese ha efficacia di pubblicità legale quanto all'esistenza formale del soggetto, ma non dimostra l'effettivo esercizio dell'attività imprenditoriale né l'effettività dei rapporti di lavoro.

• art. 70 c.p.a.

  Consente la riunione dei ricorsi connessi per identità o stretta connessione di causa petendi e petitum, quando coinvolgano le medesime questioni di fatto e di diritto.

Massime di principio

• Nella procedura eccezionale di emersione dal lavoro irregolare, l'Amministrazione può e deve verificare non solo la regolarità formale dei documenti, ma anche l'effettiva esistenza del rapporto di lavoro dichiarato e la reale operatività dell'impresa datrice di lavoro.
• Quando un diniego di emersione è fondato su una pluralità di accertamenti autonomi, convergenti e reciprocamente corroboranti — quali sopralluoghi negativi, assenza di bilanci, documentazione fiscale e posizione contributiva, insufficienza reddituale e mancanza di riscontri dei lavoratori — non è necessario che l'Amministrazione dimostri in senso assoluto l'inesistenza del rapporto; spetta al beneficiario fornire elementi idonei a dimostrarne l'effettività.
• L'iscrizione di una società nel Registro delle Imprese attesta l'esistenza formale del soggetto giuridico, ma non prova l'effettivo esercizio dell'attività imprenditoriale né l'effettiva instaurazione di rapporti di lavoro subordinato.
• Contratto di lavoro, buste paga e comunicazione di assunzione provenienti dal datore di lavoro non sono, da soli, sufficienti a superare un'istruttoria amministrativa basata su verifiche autonome e incrociate che escludano la concreta operatività dell'impresa; la comunicazione automatica generata dal sistema a seguito della domanda di emersione non dimostra l'effettiva instaurazione del rapporto.
• Il permesso di soggiorno per attesa occupazione previsto dall'art. 103, comma 4, d.l. n. 34/2020, in collegamento con l'art. 22, comma 11, d.lgs. n. 286/1998, presuppone che sia stata accertata l'effettiva costituzione del rapporto di lavoro e la sua successiva cessazione; non si applica quando manchino ab origine i requisiti sostanziali della procedura di emersione.
• Nella procedura di emersione, la comunicazione dei motivi ostativi ai sensi dell'art. 10-bis l. n. 241/1990 soddisfa le garanzie partecipative e non impone all'Amministrazione di convocare personalmente gli interessati; il termine per la conclusione del procedimento è ordinatorio, salvo diversa previsione normativa.

Come è indicizzato