Sentenza n. 8526/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

L'associazione ricorrente ha dedotto sei motivi. Il primo denunciava la violazione del d.lgs. 206/2007, dell'art. 3, comma 2, l. 97/2013 e dei principi eurounitari sulla libertà di stabilimento, sostenendo che il riconoscimento non potesse spettare a cittadini stabilmente residenti in Italia privi di un effettivo legame lavorativo con lo Stato estero di conseguimento del titolo e lamentando l'assenza di istruttoria sull'effettivo esercizio della professione in Romania. Il secondo deduceva violazione degli artt. 9, 20 e 21 d.lgs. 206/2007, dell'art. 3, comma 2, l. 97/2013, disparità di trattamento, violazione del principio di legalità e sviamento, in relazione alla mancata attuazione della disciplina italiana della professione di guida turistica. Il terzo contestava la corrispondenza tra il titolo rumeno di "ghid de turism" e la figura italiana dell'accompagnatore turistico, sostenendo che la divergenza sostanziale tra le professioni non fosse superabile mediante una prova compensativa; deduceva inoltre falsità del presupposto, difetto di istruttoria, erronea valutazione, contraddittorietà e violazione dell'art. 3 l. 97/2013. Il quarto lamentava difetto di motivazione e di istruttoria, sostenendo che il Ministero si fosse limitato a richiamare precedenti determinazioni senza svolgere un'istruttoria autonoma. Il quinto e il sesto prospettavano genericamente l'illegittimità della nuova disciplina della professione di guida turistica e dei riconoscimenti intervenuti prima dell'adozione dei decreti ministeriali sulle prove attitudinali.

La decisione

Il TAR ha dichiarato parzialmente inammissibili il quinto e il sesto motivo, perché formulati in modo generico e privi di collegamento con l'oggetto e il contenuto del provvedimento impugnato. Ha ritenuto di poter prescindere dall'eccezione di difetto di legittimazione attiva dell'associazione, poiché i motivi esaminabili erano infondati. Il primo motivo è stato respinto: il diritto dell'Unione non consente di negare ai cittadini di uno Stato membro le libertà di circolazione e stabilimento per il solo fatto che abbiano conseguito una qualifica professionale in un altro Stato membro; inoltre, la prova dell'effettivo esercizio della professione nello Stato estero è necessaria solo quando la professione non sia regolamentata nello Stato di origine, circostanza non ricorrente per la professione rumena di guida turistica. Il secondo motivo è stato respinto perché la mancata attuazione della l. 97/2013 riguarda la disciplina nazionale dell'abilitazione e non incide sulla legittimità del riconoscimento di una qualifica estera disciplinato dal diritto eurounitario; il TAR ha inoltre rilevato che nel 2025 è stato indetto il primo bando nazionale in attuazione della l. 190/2023. Il terzo motivo è stato respinto perché non era provata la pretesa equivalenza tra il titolo rumeno di "ghid de turism" e la figura italiana dell'accompagnatore turistico: la banca dati della Commissione europea riconduce il titolo rumeno alla guida turistica italiana e colloca le due professioni allo stesso livello di qualificazione ai sensi dell'art. 11, lett. b), della direttiva 2005/36/CE. La misura compensativa prevista dal provvedimento non serve a colmare una diversità radicale tra professioni, ma costituisce lo strumento previsto dall'art. 22, comma 1, lett. b), d.lgs. 206/2007 quando la formazione estera riguardi materie sostanzialmente diverse da quelle richieste in Italia; nel caso concreto riguardava la legislazione turistica italiana, il patrimonio nazionale e le tecniche di guida ai siti monumentali. È stata respinta anche la censura relativa alla presunta attribuzione indebita di competenze alle Regioni, poiché l'amministrazione aveva applicato la nota del 18 novembre 2016, non impugnata. Il quarto motivo è stato respinto: il richiamo all'art. 16, comma 5, d.lgs. 206/2007 costituiva motivazione delle ragioni della mancata indizione della conferenza di servizi, non un'applicazione apodittica di precedenti atti. Il ricorso è stato quindi dichiarato parzialmente inammissibile e respinto per il resto. Le spese tra la ricorrente e le amministrazioni costituite sono state integralmente compensate; nulla è stato disposto sulle spese nei rapporti con la controinteressata non costituita.

Norme richiamate

• d.lgs. 206/2007

  Disciplina il riconoscimento delle qualifiche professionali conseguite in altri Stati membri dell'Unione europea.

• art. 16, comma 5, d.lgs. 206/2007

  Il richiamo alla disposizione è stato ritenuto idoneo a esplicitare le ragioni della mancata indizione della conferenza di servizi.

• art. 22, comma 1, lett. b), d.lgs. 206/2007

  Il riconoscimento di cui al presente capo può essere subordinato al compimento di un tirocinio di adattamento non superiore a tre anni o di una prova attitudinale, a scelta del richiedente, [...] b) se la formazione ricevuta riguarda materie sostanzialmente diverse da quelle coperte dal titolo di formazione richiesto in Italia

  La disposizione consente di subordinare il riconoscimento a una misura compensativa quando la formazione estera non copra materie sostanzialmente diverse da quelle richieste in Italia.

• art. 3, comma 2, l. 97/2013

  La sua mancata attuazione non incide sulla legittimità del riconoscimento di qualifiche professionali estere fondato sul diritto dell'Unione.

• art. 11, lett. b), direttiva 2005/36/CE

  È richiamata quale parametro del livello di qualificazione cui sono ricondotte la professione rumena di guida turistica e quella italiana di guida turistica.

• artt. 45 e 49 TFUE

  Le libertà di circolazione dei lavoratori e di stabilimento impediscono agli Stati membri di negare ai propri cittadini le libertà derivanti dal diritto dell'Unione per il solo fatto che abbiano conseguito qualifiche professionali in un altro Stato membro.

• artt. 4, 5, 6, 7, 12 e 14, l. 190/2023

  Sono richiamati quali disposizioni attuative della nuova disciplina nazionale della professione di guida turistica, rispetto alla quale nel 2025 è stato indetto il primo bando per l'abilitazione.

• art. 73 c.p.a.

  È stato applicato per il deposito delle memorie e per l'avviso alle parti sui possibili profili di inammissibilità.

Massime di principio

• Il riconoscimento di una qualifica professionale conseguita in uno Stato membro dell'Unione europea non può essere negato al cittadino dello Stato di destinazione per il solo fatto che egli risieda stabilmente in quest'ultimo o non dimostri un effettivo legame lavorativo con lo Stato di conseguimento della qualifica, quando il riconoscimento sia richiesto nell'ambito delle libertà eurounitarie di circolazione e stabilimento.
• La prova dell'effettivo esercizio della professione nello Stato estero è necessaria per il riconoscimento di qualifiche ottenute in uno Stato membro soltanto quando la professione non sia regolamentata in tale Stato; se la professione è regolamentata, tale prova non costituisce un presupposto necessario del riconoscimento.
• La mancata attuazione o il ritardo nell'attuazione della disciplina nazionale relativa all'abilitazione di una professione non incide, di per sé, sulla legittimità del riconoscimento di una qualifica professionale estera fondato direttamente sulla disciplina eurounitaria, trattandosi di procedimenti distinti.
• Quando la formazione ricevuta nello Stato membro di origine riguarda materie sostanzialmente diverse da quelle coperte dal titolo richiesto nello Stato ospitante, l'amministrazione può subordinare il riconoscimento a un tirocinio di adattamento o a una prova attitudinale; la misura compensativa serve a colmare le differenze formative e non presuppone che le due professioni siano radicalmente diverse o non comparabili.
• Sono inammissibili le censure che prospettano in modo generico l'illegittimità di una nuova disciplina normativa o di una generalità di riconoscimenti, senza correlarsi puntualmente all'oggetto, al contenuto e ai vizi specifici dell'atto impugnato.

Come è indicizzato