Sentenza n. 756/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

L’appellante ha riproposto, salvo alcune censure non impugnate, i motivi dedotti in primo grado contro l’aggiudicazione in favore dell’impresa controinteressata. Il primo motivo riguardava la non conformità dei mezzi offerti rispetto agli artt. 5.2.3, 5.3 e 19 del capitolato, il difetto di istruttoria e motivazione nella verifica dei veicoli, la pretesa falsa dichiarazione dell’aggiudicataria, l’erronea attribuzione del punteggio tecnico relativo ai mezzi e l’inidoneità dei centri logistici operativi. L’appellante sosteneva che tutti i mezzi dichiarati dovessero essere veicoli polifunzionali attrezzati, conformi alle caratteristiche dell’art. 19, e che alcuni autocarri, per tipologia, dimensioni, allestimento e classe ambientale, non fossero utilizzabili per il servizio. Il secondo motivo censurava la verifica di congruità del piano economico-finanziario e l’asserita modifica dell’offerta, sostenendo che i ricavi medi indicati dall’aggiudicataria sarebbero stati incompatibili con le tariffe di gara e inferiori ai costi per intervento. Il terzo motivo riguardava l’idoneità di due centri logistici operativi, iscritti cameramente con codice ATECO riferito alla costruzione di edifici, nonché il punteggio attribuito per l’organizzazione dei centri. Il quarto motivo deduceva l’illegittimità della lex specialis per mancata applicazione dei criteri ambientali minimi previsti dal d.m. 23 giugno 2022 e dall’art. 57 del d.lgs. 36/2023. Il quinto motivo contestava la scelta di attribuire rilievo all’elemento prezzo e di richiedere un ribasso sulle tariffe, assumendo che il servizio fosse sostanzialmente gratuito per l’amministrazione e che le tariffe non fossero opponibili alle compagnie assicurative.

La decisione

L’appello è stato integralmente respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Sul primo motivo, il Consiglio di Stato ha chiarito che i requisiti relativi ai mezzi destinati all’esecuzione sono, in linea generale, requisiti di esecuzione: la loro disciplina dipende dalla lex specialis. Nel caso concreto, il capitolato imponeva ai concorrenti di impegnarsi a utilizzare i veicoli di cui all’art. 19 e prevedeva la verifica dei mezzi del miglior offerente prima dell’aggiudicazione, con esclusione in caso di esito negativo. Tuttavia, l’art. 19 descriveva le caratteristiche minime dei veicoli polifunzionali attrezzati, senza vietare l’offerta anche di altri veicoli operativi speciali. Poiché l’aggiudicataria aveva offerto il numero richiesto di veicoli polifunzionali, oltre ad altri mezzi, e la verifica del RUP aveva avuto esito positivo, la presenza di veicoli operativi speciali non rendeva l’offerta illegittima. Le contestazioni sull’idoneità concreta e sulle dimensioni dei mezzi sono state ritenute inammissibili o comunque infondate, non evidenziando illogicità manifesta nella valutazione tecnica dell’amministrazione. È stata esclusa anche la falsa dichiarazione, poiché l’impegno riguardava l’utilizzo dei veicoli di cui all’art. 19, effettivamente offerti, non l’impiego esclusivo di tali veicoli. Il punteggio tecnico attribuito per i mezzi rientrava nella discrezionalità della commissione e non era stato dimostrato un vizio macroscopico. Quanto alla classe ambientale, il riferimento all’Euro 6 riguardava i mezzi per i quali tale classificazione era pertinente e non comportava l’impegno a dotare tutti i mezzi, inclusi quelli pesanti o speciali, dello stesso standard. I centri logistici erano unità locali dell’aggiudicataria e la loro idoneità era stata verificata con sopralluogo. Sul secondo motivo, il giudice ha ritenuto corretta la ricostruzione dell’offerta sulla base dei criteri economici indicati dall’aggiudicataria e delle giustificazioni rese nel subprocedimento di verifica dell’anomalia, dalle quali risultava un ricavo medio unitario di euro 417,54, superiore al costo per intervento di euro 351,36. L’importo dei ricavi non costituiva modifica dell’offerta, potendo comprendere ulteriori voci oltre alle tariffe base. Sul terzo motivo, il codice ATECO delle unità locali non era sufficiente, da solo, a escluderne l’idoneità: le sedi erano depositi e unità territoriali dell’impresa, la cui attività prevalente comprendeva anche il pronto intervento e il ripristino stradale. L’idoneità era stata inoltre verificata dal RUP. Le censure sul punteggio erano inammissibili o infondate perché riferite alla discrezionalità tecnica della commissione senza dimostrazione di illogicità manifesta. Sul quarto motivo, i CAM del d.m. 23 giugno 2022 non erano applicabili al servizio concreto, avente natura straordinaria e finalità di ripristino della sicurezza della circolazione dopo incidenti, e non di igiene urbana ordinaria e continuativa. Il codice CPV non era sufficiente a determinare l’applicabilità dei CAM, dovendo rilevare la natura e la finalità effettive delle prestazioni. La stazione appaltante aveva comunque previsto elementi di sostenibilità ambientale e obblighi di iscrizione all’Albo nazionale gestori ambientali. Sul quinto motivo, la predeterminazione delle tariffe e l’attribuzione di peso all’elemento prezzo erano legittime e ragionevoli: il rapporto tra amministrazione e gestore conservava natura remunerativa, mentre le tariffe costituivano un parametro utile per quantificare i costi di ripristino e uniformare e contenere il rischio economico. Il parere del servizio di supporto giuridico del MIT era privo di efficacia vincolante. Le spese del grado sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 113 d.lgs. 36/2023

  requisiti particolari nell’ipotesi in cui risulteranno aggiudicatari

  I requisiti e le condizioni previsti per l’esecuzione del contratto rilevano di regola nella fase esecutiva; nella gara è normalmente sufficiente la dichiarazione di accettazione o l’impegno a garantirli. La stazione appaltante può tuttavia prevedere nella lex specialis la comprova del loro possesso già prima dell’aggiudicazione, purché nel rispetto della concorrenza e della proporzionalità.

• art. 17, comma 5, d.lgs. 36/2023

  Consente di collocare, secondo la disciplina della lex specialis, la verifica del possesso dei requisiti anche prima dell’adozione dell’aggiudicazione; nel caso concreto la legge di gara prevedeva la verifica dei mezzi del miglior offerente e l’esclusione in caso di esito negativo.

• art. 98, comma 3, lett. b), d.lgs. 36/2023

  La mera dichiarazione di accettare requisiti particolari di esecuzione o di impegnarsi a garantirli nella fase esecutiva non è, per il suo contenuto, qualificabile come mendacio o illecito professionale grave; l’eventuale mancato rispetto rileva come inadempimento contrattuale.

• art. 122, comma 3, d.lgs. 36/2023

  grave … tale da compromettere la buona riuscita delle prestazioni

  L’inottemperanza ai requisiti di esecuzione, se manifestatasi durante l’esecuzione e di gravità tale da compromettere la buona riuscita delle prestazioni, può comportare la risoluzione del contratto.

• art. 57, comma 2, d.lgs. 36/2023

  L’obbligo di considerare i criteri ambientali minimi opera in relazione a prestazioni cui i CAM siano concretamente pertinenti; non impone l’applicazione di CAM concepiti per servizi diversi per natura e finalità.

• d.m. 23 giugno 2022

  I CAM relativi alla raccolta e trasporto dei rifiuti urbani, alla pulizia e spazzamento e agli altri servizi di igiene urbana non sono stati ritenuti pertinenti a un servizio straordinario di ripristino stradale post incidente, finalizzato alla sicurezza della viabilità.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  La verifica di congruità dell’offerta deve essere valutata sulla base della concreta struttura economica proposta dall’offerente, delle giustificazioni rese e dei criteri utilizzati dalla stazione appaltante, non mediante una ricostruzione autonoma e parziale del concorrente avversario.

• art. 120 c.p.a.

  La controversia è stata decisa mediante il rito speciale applicabile alle procedure di affidamento di contratti pubblici.

Massime di principio

• I requisiti richiesti per l’esecuzione di un appalto devono essere qualificati e disciplinati in base alla lex specialis: se la legge di gara li pone come requisiti di partecipazione o come presupposti per un punteggio premiale, la loro mancanza può comportare rispettivamente l’esclusione o la mancata attribuzione del punteggio; se invece li configura come condizioni di esecuzione, di regola rilevano nella fase esecutiva, salvo che la stessa lex specialis preveda una verifica documentale o fattuale prima dell’aggiudicazione.
• Quando la lex specialis impone al concorrente di impegnarsi a garantire determinati requisiti nella fase esecutiva, la dichiarazione di accettazione o di impegno non integra, di per sé, una dichiarazione mendace né un grave illecito professionale; l’eventuale mancato rispetto del requisito dopo l’aggiudicazione rileva come inadempimento contrattuale e può condurre alle conseguenze previste dal contratto e, nei casi gravi, alla risoluzione.
• La stazione appaltante può prevedere che il possesso di requisiti di esecuzione sia verificato prima dell’aggiudicazione, anche mediante documenti, sopralluoghi e valutazioni tecniche, purché la verifica sia coerente con la lex specialis. Il giudice amministrativo non può sostituire la propria valutazione a quella tecnica della stazione appaltante quando il giudizio di idoneità non presenti illogicità o erroneità manifeste.
• L’applicabilità dei criteri ambientali minimi deve essere stabilita considerando la natura concreta e la finalità effettiva delle prestazioni, non il solo codice CPV utilizzato nella gara. CAM predisposti per servizi ordinari e continuativi di igiene urbana non si applicano automaticamente a un servizio straordinario di ripristino della sicurezza stradale dopo incidenti, se le relative prescrizioni risultano non pertinenti o sproporzionate.
• La verifica di congruità dell’offerta deve confrontarsi con la struttura economica effettivamente indicata dal concorrente, con le giustificazioni rese e con i criteri di calcolo adottati dalla stazione appaltante. Non è ammissibile dedurre l’anomalia attraverso una ricostruzione unilaterale dei ricavi fondata su parametri diversi da quelli utilizzati nell’offerta e nel subprocedimento di verifica.
• La scelta della stazione appaltante di predeterminare tariffe e attribuire rilievo all’elemento prezzo è legittima quando consente di rendere comparabili e contenere i costi del servizio e di stimolare la concorrenza, anche se le tariffe non sono direttamente opponibili ai terzi o alle compagnie assicurative.

Come è indicizzato