Sentenza n. 313/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’ordinanza di demolizione n. 2 del 7 novembre 2023 e gli atti connessi, deducendo, in primo luogo, la violazione dell’art. 10-ter del d.l. n. 198/2022, convertito dalla l. n. 14/2023, poiché tale disciplina avrebbe consentito il mantenimento dei manufatti amovibili sino al 31 dicembre 2023, superando l’obbligo di smontaggio stagionale entro il 31 ottobre. Ha inoltre dedotto la violazione dell’art. 1, comma 246, della l. n. 145/2018 e del giudicato formatosi sulla precedente sentenza del TAR Sardegna n. 151/2021, sostenendo che il termine del 31 dicembre 2020 dovesse essere interpretato in senso dinamico e che la declaratoria di incostituzionalità della normativa regionale sopravvenuta non fosse opponibile. Con un ulteriore motivo ha invocato l’art. 22-bis della l.r. n. 45/1989, sostenendo che, in assenza di Piano di Utilizzo dei Litorali, le strutture assentite con concessione demaniale potessero permanere fino alla scadenza del titolo. Ha poi dedotto la violazione degli artt. 167 e 181 del d.lgs. n. 42/2004, dell’art. 35 del d.P.R. n. 380/2001 e della l.r. n. 23/1985, sostenendo che la mancata rimozione non avrebbe fatto venir meno l’efficacia dei titoli edilizi e paesaggistici e che il Comune avrebbe dovuto previamente esercitare l’autotutela sul titolo autorizzatorio. Ha contestato anche l’illogicità, la sproporzione e il difetto di motivazione della prescrizione di smontaggio stagionale. Infine, ha censurato le ulteriori difformità rilevate nel sopralluogo del 2023 e quelle già contestate nel 2020, sostenendo che pergole, strutture leggere, pedane, camminamenti e manufatti accessori rientrassero nell’edilizia libera o fossero esenti da autorizzazione paesaggistica, che alcune opere fossero già coperte dal giudicato o dall’istanza di accertamento di conformità e che l’istruttoria e la motivazione comunali fossero carenti, generiche e fondate su travisamento dei fatti.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha ritenuto che la prescrizione contenuta nel provvedimento unico SUAPE del 2019, secondo cui tutti i manufatti dovevano essere rimossi entro il 31 ottobre di ciascun anno, fosse ancora vigente al momento dell’adozione dell’ordinanza e costituisse una prescrizione essenziale del titolo, delimitandone temporalmente l’efficacia. L’obbligo di rimozione era già violato il 1° novembre 2022, prima dell’entrata in vigore del d.l. n. 198/2022; pertanto, la disciplina sopravvenuta, che consentiva il mantenimento dei manufatti sino al 31 dicembre 2023, non poteva sanare retroattivamente una permanenza già illecita e si riferiva comunque a strutture assistite da titoli validi ed efficaci. Il termine del 31 dicembre 2020 previsto dall’art. 1, comma 246, della l. n. 145/2018 è stato ritenuto tassativo e non interpretabile in senso dinamico. Il precedente giudicato del TAR Sardegna n. 151/2021 riguardava una diversa situazione temporale e normativa, riferita all’obbligo di smontaggio entro il 31 ottobre 2019, e non impediva la contestazione della mancata rimozione nel 2022. La declaratoria di incostituzionalità della disciplina regionale è stata valorizzata anche per ribadire la necessità di una positiva e periodica valutazione di compatibilità paesaggistica per il mantenimento delle opere precarie. L’art. 22-bis della l.r. n. 45/1989 non è stato ritenuto applicabile: la disposizione presupponeva la piena legittimità ed efficacia del titolo e, comunque, riguardava strutture di dimensioni e funzioni diverse, mentre il manufatto aveva circa 50 mq di superficie coperta, circa 120 mc di volume, chiusure rigide, pedane e accessori, con destinazione stabile a ristorazione. Il TAR ha escluso la necessità di un previo annullamento in autotutela del titolo, poiché il titolo era stato legittimamente rilasciato ma aveva perso efficacia, per il periodo successivo alla scadenza stagionale, a causa dell’inosservanza della prescrizione essenziale di smontaggio. Ha inoltre ritenuto legittima e non sproporzionata la prescrizione paesaggistica, espressione di discrezionalità tecnica non affetta da manifesta illogicità, travisamento o palese irragionevolezza. Quanto alle ulteriori opere, il giudice ha affermato che la qualificazione come edilizia libera non esclude l’autorizzazione paesaggistica quando l’intervento incida sui valori tutelati; le opere di circa 50 mq, i manufatti chiusi e l’ampliamento delle pedane non rientravano negli interventi di lieve entità esenti. La contestazione sull’occupazione di area esterna alla concessione non era supportata da elementi idonei a superare la documentazione comunale. L’istruttoria e la motivazione sono state ritenute complete, analitiche e coerenti. La ricorrente è stata condannata alle spese di lite, liquidate in euro 3.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 10-ter d.l. n. 198/2022, convertito dalla l. n. 14/2023

  i titolari delle concessioni demaniali marittime ad uso turistico-ricreativo (...) che utilizzino manufatti amovibili (...) possono mantenere installati i predetti manufatti fino al 31 dicembre 2023

  La disposizione non è applicabile a una struttura la cui permanenza era già divenuta illecita prima della sua entrata in vigore e presuppone manufatti assistiti da titoli concessori validi ed efficaci.

• art. 1, comma 246, l. n. 145/2018

  I titolari delle concessioni demaniali marittime ad uso turistico ricreativo (...) che utilizzino manufatti amovibili (...), possono mantenere installati i predetti manufatti fino al 31 dicembre 2020

  Il termine del 31 dicembre 2020 è tassativo e non può essere interpretato come termine dinamico riferito alla durata delle concessioni o alle successive proroghe.

• art. 3-bis, comma 3, l. n. 118/2022, come modificato dalla l. n. 166/2024

  salva l'efficacia di eventuali provvedimenti di demolizione adottati anteriormente alla nuova disciplina

  La disciplina sopravvenuta del 2024 non incide sulla legittimità né sull’efficacia di un’ordinanza di demolizione adottata prima della sua entrata in vigore.

• sentenza Corte costituzionale n. 101/2021

  Il mantenimento delle opere precarie in questione (...) non può certo avvenire «in mancanza della necessaria positiva valutazione di compatibilità paesaggistica»

  Il mantenimento annuale di strutture balneari precarie richiede una positiva valutazione di compatibilità paesaggistica e non può essere previsto in modo indiscriminato dalla legislazione regionale.

• art. 22-bis l.r. n. 45/1989

  le aree e le strutture assentite con titolo concessorio demaniale permangono invariate per posizionamento, superficie, oggetto e utilità turistico-ricreative esercitate, come previsto dal relativo titolo, sino alla scadenza dello stesso

  La permanenza fino alla scadenza del titolo presuppone la piena legittimità ed efficacia del titolo e non neutralizza le prescrizioni paesaggistiche, tra cui l’obbligo di smontaggio stagionale.

• art. 167 d.lgs. n. 42/2004

  È richiamato quale fondamento della repressione delle opere realizzate o mantenute in assenza del necessario titolo paesaggistico.

• art. 181 d.lgs. n. 42/2004

  È richiamato in relazione alla rilevanza paesaggistica delle opere eseguite senza il necessario titolo.

• art. 35 d.P.R. n. 380/2001

  È richiamato quale base normativa dell’ordine di ripristino riferito a opere abusive su area demaniale.

• art. 15 l.r. n. 23/1985

  La possibilità di realizzare interventi senza titolo edilizio non esclude il rispetto delle altre normative di settore, inclusa quella paesaggistica.

• d.P.R. n. 31/2017, Allegato A

  Le opere contestate, per dimensioni e caratteristiche, non sono state ritenute riconducibili agli interventi di lieve entità esenti da autorizzazione paesaggistica.

Massime di principio

• Quando un titolo edilizio e paesaggistico autorizza una struttura amovibile subordinandone espressamente la permanenza alla rimozione entro una determinata data stagionale, la prescrizione costituisce elemento essenziale del titolo e ne delimita temporalmente l’efficacia.
• L’inosservanza della prescrizione essenziale di smontaggio stagionale determina, per il periodo successivo alla scadenza, la perdita di efficacia del titolo rispetto alla permanenza del manufatto; l’amministrazione può adottare l’ordine di demolizione senza previo annullamento in autotutela del titolo, poiché non si tratta di rimuovere un atto illegittimo, ma di reprimere una permanenza priva di titolo efficace.
• Una disciplina normativa sopravvenuta che consenta il mantenimento di manufatti amovibili fino a una certa data non sana una situazione di abusiva permanenza già perfezionatasi prima della sua entrata in vigore e opera, comunque, solo per strutture assistite da titoli validi ed efficaci.
• Il termine legislativo espressamente fissato per la possibilità di mantenere manufatti amovibili non può essere trasformato in un termine dinamico collegato alla durata della concessione demaniale o alle sue proroghe in assenza di un’esplicita base normativa.
• La qualificazione di un intervento come edilizia libera non esclude l’obbligo di autorizzazione paesaggistica quando l’opera sia idonea a incidere sui valori paesaggistici tutelati; l’esenzione edilizia e quella paesaggistica operano su piani distinti.
• La prescrizione di smontaggio stagionale imposta dall’autorità paesaggistica costituisce una valutazione tecnico-discrezionale sindacabile solo in presenza di manifesta illogicità, travisamento dei fatti o palese irragionevolezza; la tutela del paesaggio può legittimamente essere modulata in ragione della durata della permanenza della struttura e della diversa percezione del contesto nelle varie stagioni.

Come è indicizzato