Sentenza n. 1879/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

L'Agenzia del demanio ha contestato la sentenza di primo grado deducendo, in primo luogo, la violazione dell'art. 192, comma 3, del d.lgs. 152/2006, il difetto di istruttoria, l'erronea valutazione dei presupposti e il difetto di legittimazione passiva. Ha sostenuto di non essere responsabile dell'abbandono dei rifiuti e di essere stata individuata quale destinataria dell'ordinanza sulla base della sola titolarità formale delle aree, mentre la materiale disponibilità sarebbe spettata ad AIPO, autorità espropriante e soggetto che aveva predisposto il piano di caratterizzazione. Ha inoltre dedotto che, in base agli artt. 86 e seguenti del d.lgs. 112/1998, le funzioni relative al demanio idrico, alla tutela ambientale e alla gestione dei rifiuti sarebbero spettate alla Regione. In via subordinata, ha contestato la culpa in vigilando ritenuta dal TAR, evidenziando che la mancata recinzione del fondo non può costituire, di per sé, prova della colpa del proprietario. Con il secondo motivo ha dedotto l'illogicità e contraddittorietà del punto 2 dell'ordinanza, relativo all'autorizzazione all'accesso ai fondi, e ha sostenuto la lesività del punto 1, concernente interventi di messa in sicurezza da eseguire qualora se ne manifestassero le condizioni, nonché la strumentalità tra i diversi punti dell'ordinanza.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha chiarito che l'immissione in possesso conseguente all'esproprio non implica necessariamente la materiale apprensione del bene da parte dell'autorità espropriante: AIPO era autorità espropriante, mentre l'Agenzia del demanio era beneficiaria dell'espropriazione e proprietaria delle aree. La predisposizione del piano di caratterizzazione da parte di AIPO costituiva adempimento preliminare e strumentale alle opere di protezione idraulica e agli obblighi di comunicazione e attivazione previsti dall'art. 245, comma 2, del d.lgs. 152/2006, senza comportare responsabilità per lo stato del sito. Gli artt. 86 e 89 del d.lgs. 112/1998 trasferiscono alle Regioni funzioni amministrative relative alla gestione del demanio idrico, ma non la gestione materiale dei rifiuti e il ripristino dei luoghi, che restano a carico dell'ente proprietario. Quanto all'art. 192, comma 3, del d.lgs. 152/2006, il Collegio ha escluso una responsabilità oggettiva o presunta del proprietario: l'Amministrazione deve provare, mediante adeguata istruttoria svolta in contraddittorio e con motivazione esauriente, una condotta dolosa o colposa del proprietario, anche omissiva, causalmente rilevante rispetto all'abbandono dei rifiuti. Nel caso concreto tale prova è stata ritenuta raggiunta, poiché l'Agenzia conosceva almeno dal 2018 il grave stato di abbandono, la facile accessibilità dell'area, la presenza di persone senza fissa dimora, gli episodi pregressi di insediamenti abusivi e incendi, nonché il progressivo accumulo dei rifiuti, ma non aveva adottato alcuna misura di vigilanza, controllo o mitigazione degli accessi. La mancata recinzione, considerata isolatamente, non è sufficiente a fondare la colpa; tuttavia può assumere rilievo insieme agli altri elementi quando il proprietario conosca l'attività illecita e disponga di misure concretamente praticabili per impedirne la prosecuzione, soprattutto in presenza di un'area di dimensioni contenute e di varchi noti. Il punto 1 dell'ordinanza è stato ritenuto non immediatamente lesivo, poiché formulato in termini condizionali e astratti, senza indicazione di modalità, tempi, estensione o grado di urgenza degli interventi. Non sussisteva inoltre un rapporto di necessaria strumentalità tra tale previsione e gli obblighi relativi alla rimozione dei rifiuti, trattandosi di fattispecie diverse: responsabilità da abbandono di rifiuti e responsabilità da inquinamento. Le spese del grado d'appello sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 192 d.lgs. 152/2006

  L'abbandono e il deposito incontrollati di rifiuti sul suolo e nel suolo sono vietati; il responsabile è tenuto alla rimozione, all'avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti e al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento, ai quali la violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati in contraddittorio.

  La responsabilità del proprietario non è oggettiva né presunta: l'Amministrazione deve dimostrare dolo o colpa mediante istruttoria adeguata e motivazione esauriente. La mera titolarità, inerzia o mancata recinzione non bastano; occorre una condotta consapevole e rimproverabile, anche omissiva, di agevolazione dell'abbandono.

• art. 239, comma 2, d.lgs. 152/2006

  Le disposizioni del Titolo V della Parte IV non si applicano all'abbandono dei rifiuti disciplinato dalla Parte IV; dopo la rimozione dei rifiuti, l'eventuale superamento dei valori di attenzione comporta la caratterizzazione dell'area ai fini degli interventi di bonifica e ripristino.

  La responsabilità da abbandono o deposito incontrollato di rifiuti è distinta dalla responsabilità da inquinamento e dagli obblighi di bonifica; i due regimi non possono essere automaticamente sovrapposti.

• art. 245, comma 2, d.lgs. 152/2006

  Il soggetto diverso dal proprietario dell'area e dal responsabile dell'inquinamento che si trovi a dover operare in un'area deve comunicare l'inquinamento alle autorità competenti e attivare gli strumenti di protezione previsti dall'art. 242.

  L'autorità espropriante che opera sull'area per realizzare opere pubbliche può svolgere indagini, effettuare comunicazioni e predisporre un piano di caratterizzazione senza diventare, per ciò solo, responsabile dello stato di contaminazione o dei rifiuti.

• art. 24 d.P.R. 327/2001

  L'immissione in possesso è collegata alla redazione dello stato di consistenza e può avvenire senza determinare una materiale apprensione del bene da parte dell'autorità espropriante.

  L'immissione in possesso conseguente al decreto di esproprio certifica il passaggio espropriativo, ma non dimostra necessariamente che l'autorità espropriante abbia acquisito la materiale disponibilità del bene.

• art. 3 d.P.R. 327/2001

  L'autorità espropriante può essere distinta dal beneficiario dell'espropriazione.

  La distinzione tra autorità espropriante e beneficiario consente di individuare il soggetto proprietario destinatario degli obblighi connessi alla gestione materiale del bene.

• artt. 86 e 89 d.lgs. 112/1998

  La gestione del demanio idrico è affidata alle Regioni e agli enti locali competenti per territorio; sono trasferite specifiche funzioni amministrative in materia di demanio idrico.

  Il trasferimento di funzioni amministrative sul demanio idrico non comprende la materiale rimozione dei rifiuti e il ripristino dei terreni demaniali, che restano a carico dell'ente proprietario.

• art. 100 c.p.c.

  Per proporre una domanda o per contraddire alla stessa è necessario avervi interesse.

  L'interesse ad agire deve essere personale, concreto e attuale, deve sussistere al momento del ricorso e permanere fino alla decisione. Una previsione meramente ipotetica e condizionale, priva di immediata lesività, non è autonomamente impugnabile.

• art. 39, comma 1, c.p.a.

  Rende applicabile nel processo amministrativo il requisito dell'interesse ad agire previsto dall'art. 100 c.p.c.

• art. 841 c.c.

  Il proprietario può chiudere in qualunque tempo il fondo.

  La recinzione è una facoltà e non un obbligo generale; la sua omissione non integra, da sola, colpa, ma può concorrere a fondare la responsabilità quando si accompagni alla consapevolezza dell'attività illecita e all'omessa adozione di misure concretamente esigibili.

Massime di principio

• Ai sensi dell'art. 192, comma 3, del d.lgs. 152/2006, il proprietario dell'area sulla quale terzi abbiano abbandonato rifiuti può essere destinatario dell'ordine di rimozione e ripristino soltanto se l'Amministrazione dimostra, mediante accertamenti svolti in contraddittorio, una condotta dolosa o colposa a lui imputabile; la mera titolarità del bene, la mera inerzia o la mancata recinzione non sono sufficienti.
• La colpa del proprietario non autore materiale dell'abbandono richiede la prova di una consapevole e rimproverabile inerzia rispetto a un rischio concreto e prevedibile. L'Amministrazione deve individuare elementi che dimostrino la conoscenza della situazione e l'omessa adozione di misure doverose, ragionevoli e concretamente praticabili per impedire o ridurre l'abbandono.
• La mancata recinzione del fondo, in quanto l'esercizio della facoltà di recintare prevista dall'art. 841 c.c. non costituisce obbligo generale, non configura di per sé colpa; può tuttavia assumere rilievo insieme ad altri elementi quando il proprietario conosca l'attività illecita, l'area sia facilmente accessibile e siano disponibili misure idonee a chiudere varchi o impedire l'accesso.
• Il trasferimento alle Regioni e agli enti locali di funzioni amministrative relative al demanio idrico non comprende la gestione materiale dei rifiuti abbandonati e il ripristino dei terreni demaniali: tali obblighi restano, ai fini dell'art. 192 del d.lgs. 152/2006, a carico dell'ente proprietario, distinto dall'autorità espropriante quando quest'ultima non sia beneficiaria dell'espropriazione.
• L'immissione in possesso prevista dall'art. 24 del d.P.R. 327/2001, collegata alla redazione dello stato di consistenza, non implica necessariamente la materiale apprensione del bene da parte dell'autorità espropriante; occorre distinguere tale autorità dal beneficiario dell'espropriazione e dal soggetto proprietario.
• Un ordine di messa in sicurezza formulato in termini meramente condizionali, senza indicazione di modalità, tempi, estensione, presupposti o grado di urgenza, è privo di immediata lesività e non fonda un interesse attuale all'impugnazione; inoltre, la responsabilità da abbandono di rifiuti resta distinta dagli obblighi di bonifica derivanti dalla responsabilità da inquinamento.

Come è indicizzato