Sentenza n. 4455/2026 - Roma, Sezione 4B

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il diniego con cui il Ministero dell'Istruzione e del Merito ha respinto l'istanza presentata ai sensi dell'art. 16, comma 1, d.lgs. 206/2007, avente a oggetto il riconoscimento del corso spagnolo denominato “Curso en atención a las necesidades específicas de apoyo educativo”, rilasciato da un'università spagnola in collaborazione con soggetti privati. L'Amministrazione ha ritenuto che l'attestato non consentisse l'accesso all'insegnamento in Spagna e non possedesse i requisiti giuridici minimi per essere riconosciuto in Italia; ha inoltre evidenziato le differenze quantitative e qualitative rispetto al percorso italiano disciplinato dal d.m. 30 settembre 2011, con particolare riferimento alla natura del sostegno educativo anziché didattico e allo svolgimento blended di insegnamenti, laboratori e tirocinio. Il ricorrente ha dedotto difetto di istruttoria e di motivazione, violazione della normativa nazionale ed europea sul riconoscimento delle qualifiche professionali, mancata valutazione effettiva e individualizzata della formazione e dell'esperienza professionale maturata, nonché omessa considerazione della possibilità di imporre misure compensative. Ha inoltre evidenziato di svolgere attività di insegnamento su posto di sostegno dal 1° settembre 2021.

La decisione

Il ricorso è stato accolto. Il TAR ha premesso che il riconoscimento automatico ai sensi della direttiva 2005/36/CE presuppone, in linea generale, che la qualifica conseguita nello Stato d'origine abiliti all'esercizio della medesima professione in tale Stato. Tuttavia, anche quando il titolo non sia abilitante o non rientri nell'ambito applicativo della direttiva, le autorità nazionali devono procedere, alla luce degli artt. 45 e 49 TFUE e della giurisprudenza europea, a una valutazione complessiva dei diplomi, certificati, titoli ed esperienze dell'interessato, comparandoli con le conoscenze e qualifiche richieste dalla normativa nazionale. Il Ministero ha formalmente svolto un confronto comparativo, ma lo ha fondato su rilievi generali e formali, senza considerare adeguatamente le competenze documentate, il tirocinio curriculare, la sovrapposizione tra le materie del percorso spagnolo e quelle del percorso italiano e l'esperienza professionale maturata dal ricorrente su posto di sostegno. L'Amministrazione ha inoltre omesso di valutare misure compensative proporzionate, anche in presenza di differenze sostanziali e dell'assenza di un titolo abilitativo. Il diniego è stato ritenuto insufficientemente motivato e viziato da difetto di istruttoria. Il TAR ha valorizzato anche il d.l. 71/2024, convertito dalla l. 106/2024, e il d.i. 77/2025, rilevando l'apparente incoerenza tra l'ammissione a percorsi compensativi di soggetti in possesso del medesimo titolo estero e il diniego assoluto di riconoscimento senza adeguata spiegazione. Il provvedimento è stato annullato, con obbligo dell'Amministrazione di riesaminare l'istanza mediante un'analisi approfondita della formazione e dell'esperienza complessiva e di valutare l'eventuale assegnazione di misure compensative. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 16, comma 1, d.lgs. 206/2007

  Disciplina la domanda di riconoscimento della qualifica professionale conseguita all'estero; il diniego deve rispettare i criteri derivanti dalla disciplina europea e dalla valutazione comparativa delle competenze.

• artt. 1 e 4 direttiva 2005/36/CE

  Il riconoscimento consente di accedere nello Stato ospitante alla stessa professione esercitabile nello Stato d'origine e di esercitarla alle stesse condizioni dei cittadini dello Stato ospitante; in via ordinaria presuppone quindi che la qualifica consenta l'esercizio della professione nello Stato d'origine.

• artt. 45 e 49 TFUE

  Anche al di fuori dell'ambito applicativo della direttiva 2005/36/CE, impongono una valutazione complessiva di diplomi, certificati, titoli ed esperienza, mediante confronto con le conoscenze e qualifiche richieste nello Stato ospitante.

• art. 14 direttiva 2005/36/CE

  Consente l'adozione di misure compensative proporzionate quando dal confronto emerga una corrispondenza solo parziale o differenze sostanziali tra la formazione posseduta e quella richiesta nello Stato ospitante.

• d.m. 30 settembre 2011

  Costituisce il parametro nazionale per la formazione necessaria al conseguimento della specializzazione per le attività di sostegno; le differenze rispetto alla formazione estera devono essere valutate concretamente e possono essere colmate mediante misure compensative.

• art. 7, commi 1 e 2, d.l. 31 maggio 2024, n. 71, convertito dalla l. 29 luglio 2024, n. 106

  Ha previsto percorsi di specializzazione per soggetti con formazione sul sostegno conseguita all'estero e con istanze di riconoscimento non definite nei termini, previa rinuncia alla domanda di riconoscimento.

• artt. 3 e 4 d.i. 24 aprile 2025, n. 77

  Prevedono requisiti di ammissibilità ai percorsi formativi integrativi per titoli esteri e un numero ridotto di crediti formativi, ulteriormente ridotto per chi abbia maturato almeno un anno di servizio su posto di sostegno; il TAR utilizza tale disciplina quale elemento di coerenza sistemica per ritenere necessaria una valutazione delle misure compensative.

• art. 10-bis l. 7 agosto 1990, n. 241

  Rilevante quale disciplina del preavviso di rigetto impugnato insieme al diniego; la decisione non fonda tuttavia l'accoglimento su uno specifico vizio autonomo del preavviso.

• art. 3 l. 517/1977

  Rileva per la funzione dell'insegnante di sostegno quale docente di classe dotato di competenze didattiche e psico-pedagogiche ulteriori, finalizzate all'integrazione degli alunni con disabilità.

Massime di principio

• Quando un titolo estero non abilita all'esercizio della professione nello Stato d'origine e non rientra nell'ambito applicativo della direttiva 2005/36/CE, l'amministrazione dello Stato ospitante non è tenuta a riconoscerlo automaticamente, ma deve comunque valutare complessivamente diplomi, certificati, altri titoli ed esperienza professionale dell'interessato, comparandoli con le conoscenze e qualifiche richieste dalla normativa nazionale.
• Il confronto tra formazione estera e formazione nazionale deve essere concreto, individualizzato e sostanziale; non è sufficiente fondare il diniego su rilievi generali o meramente formali relativi alla denominazione del corso, alla sua natura non abilitante o alle modalità didattiche adottate.
• Anche in presenza di differenze sostanziali tra i percorsi formativi o dell'assenza di un titolo abilitativo nello Stato d'origine, l'amministrazione deve valutare se le competenze possedute corrispondano almeno parzialmente ai requisiti nazionali e, ove necessario, deve considerare l'imposizione di misure compensative proporzionate, quali attività didattiche, laboratoriali o di tirocinio aggiuntive.
• Nel procedimento di riconoscimento di una qualifica professionale estera devono essere considerate anche le esperienze professionali pertinenti maturate dall'interessato, comprese quelle svolte nello Stato ospitante; la loro omissione integra un'insufficiente istruttoria e motivazione.
• È illegittimo il diniego assoluto di riconoscimento che, pur rilevando differenze tra il titolo estero e il percorso nazionale, non spieghi perché tali differenze non possano essere colmate mediante misure compensative, soprattutto quando l'ordinamento ammetta il medesimo titolo estero a percorsi integrativi finalizzati al conseguimento della specializzazione nazionale.

Come è indicizzato