Sentenza n. 7492/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato sia i decreti ministeriali presupposti, tra cui il decreto del 6 luglio 2022 di certificazione del superamento del tetto di spesa e il decreto del 6 ottobre 2022 recante le linee guida, sia la determinazione regionale applicativa. Ha dedotto l'illegittimità costituzionale dell'art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. n. 78/2015 e ha chiesto il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia ai sensi dell'art. 267 TFUE e la rimessione alla Corte costituzionale. Ha inoltre dedotto vizi propri degli atti impugnati: violazione di legge ed eccesso di potere per la natura asseritamente retroattiva della fissazione dei tetti regionali, lesione del legittimo affidamento e alterazione dell'equilibrio economico delle gare e dei contratti di fornitura, violazione della disciplina eurounitaria in materia di evidenza pubblica, inosservanza dei termini normativi per la fissazione dei tetti, la certificazione dello sforamento e l'adozione delle linee guida, nonché erronea quantificazione dell'importo dovuto e mancata partecipazione al procedimento. La ricorrente ha anche chiesto il rinvio dell'udienza in ragione di una questione di legittimità costituzionale rimessa dal Consiglio di Stato, istanza respinta dal TAR perché riferita a disposizioni non pertinenti alla vicenda oggetto del giudizio.

La decisione

Il TAR ha respinto l'istanza di rinvio dell'udienza, ritenendo insussistenti le ragioni di eccezionalità previste dall'art. 73, comma 1-bis, c.p.a. e rilevando che la questione costituzionale rimessa dal Consiglio di Stato riguardava l'istituzione e il finanziamento del fondo per il governo dei dispositivi medici, non la disciplina applicabile nel giudizio. Nel merito, ha respinto le censure rivolte ai decreti ministeriali e agli altri atti presupposti. Richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024, ha ritenuto costituzionalmente legittimo il meccanismo di payback per gli anni 2015-2018: esso persegue la razionalizzazione della spesa sanitaria, costituisce un contributo solidaristico ragionevole e proporzionato, rispetta la riserva di legge e non viola i principi di irretroattività e di tutela dell'affidamento. Il sistema era conoscibile dalle imprese già dal 2015, quanto all'esistenza del tetto di spesa, alle percentuali di ripiano e al criterio di partecipazione proporzionale al fatturato; la successiva fissazione del tetto regionale al 4,4% non ha quindi introdotto ex novo l'obbligo sostanziale. Il payback opera inoltre al di fuori delle singole gare e dei contratti, incidendo sulla sfera patrimoniale complessiva dei fornitori e non sull'entità della fornitura o sul prezzo contrattuale; non è stata provata una compressione eccessiva degli utili. Il TAR ha invece dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulle censure rivolte agli atti regionali applicativi. Tali atti svolgono attività esclusivamente tecnica, contabile e vincolata: verificano il fatturato, individuano l'elenco delle imprese e applicano matematicamente percentuali già stabilite dalla legge e dagli atti statali, senza esercizio di potere autoritativo o discrezionalità. La controversia riguarda quindi un rapporto obbligatorio e un diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo dell'importo, devoluto al giudice ordinario. La causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. n. 78/2015, convertito dalla l. n. 125/2015

  Nessuna citazione testuale riportata.

  Disciplina il tetto di spesa per i dispositivi medici, il concorso delle imprese fornitrici al ripiano e, per gli anni 2015-2018, la procedura di individuazione delle aziende obbligate.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. n. 78/2015, convertito dalla l. n. 125/2015

  Nessuna citazione testuale riportata.

  Attribuisce alle regioni e alle province autonome il compito di individuare le aziende fornitrici soggette al ripiano, previa verifica della documentazione contabile, e di imporre il pagamento delle quote dovute.

• art. 9-ter, comma 9, d.l. n. 78/2015, convertito dalla l. n. 125/2015

  Nessuna citazione testuale riportata.

  Stabilisce le percentuali di concorso delle imprese al ripiano e il criterio proporzionale basato sull'incidenza del fatturato sul totale della spesa regionale per dispositivi medici.

• art. 17, comma 1, lettera c), d.l. n. 98/2011, convertito dalla l. n. 111/2011

  Nessuna citazione testuale riportata.

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e la disciplina originaria del ripiano dello sforamento.

• art. 15, comma 13, lettera f), d.l. n. 95/2012, convertito dalla l. n. 135/2012

  Nessuna citazione testuale riportata.

  Ha fissato dal 2014 il tetto nazionale per i dispositivi medici nella misura del 4,4% del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 1, comma 557, l. n. 145/2018

  Nessuna citazione testuale riportata.

  Ha previsto la rilevazione dello sforamento sulla base del fatturato delle aziende al lordo dell'IVA e la relativa certificazione con decreto ministeriale.

• art. 8 d.l. n. 34/2023, convertito dalla l. n. 56/2023

  Nessuna citazione testuale riportata.

  Ha istituito il fondo destinato al ripiano e previsto la riduzione al 48% della quota dovuta dalle imprese; la Corte costituzionale ne ha esteso l'applicazione anche alle aziende che non avevano rinunciato al contenzioso.

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Nessuna citazione testuale riportata.

  Consente il rinvio dell'udienza di merito solo in presenza di ragioni di eccezionalità, ritenute insussistenti nel caso concreto.

• art. 11 c.p.a.

  Nessuna citazione testuale riportata.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia per la quale il giudice amministrativo abbia declinato la giurisdizione, entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato.

• art. 133 c.p.a.

  Nessuna citazione testuale riportata.

  Il TAR evidenzia che la controversia non rientra in un'ipotesi di giurisdizione esclusiva e va risolta secondo il criterio del petitum sostanziale.

• art. 267 TFUE

  Nessuna citazione testuale riportata.

  La richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia è stata disattesa, in quanto le censure eurounitarie sono state ritenute infondate alla luce della disciplina del payback e della sentenza della Corte costituzionale.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 è compatibile con i principi costituzionali di ragionevolezza, proporzionalità, libertà d'impresa e riserva di legge, poiché persegue la razionalizzazione della spesa sanitaria, individua per legge i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione e i criteri essenziali di determinazione del ripiano.
• La successiva determinazione del tetto regionale di spesa non viola, di per sé, il principio di irretroattività né il legittimo affidamento quando l'esistenza del tetto, l'obbligo di ripiano, le percentuali di concorso e il criterio proporzionale basato sul fatturato erano già desumibili dalla disciplina vigente al momento delle gare e delle forniture.
• Il payback sui dispositivi medici opera esternamente alle procedure di gara e ai singoli contratti di fornitura: non modifica quantità, prezzo o condizioni contrattuali, ma incide sulla sfera patrimoniale complessiva dei fornitori per la partecipazione al finanziamento della spesa sanitaria.
• Quando la regione si limita a verificare dati contabili, individuare le imprese e applicare percentuali di ripiano già predeterminate dalla legge e dagli atti statali, l'attività è meramente tecnica, vincolata e priva di esercizio di potere autoritativo; la controversia sull'esatto importo dovuto riguarda un diritto soggettivo patrimoniale ed è devoluta al giudice ordinario.
• Il giudice amministrativo conserva la giurisdizione sugli atti statali che fissano o certificano il tetto di spesa e lo sforamento quando siano dedotti vizi di legittimità dell'esercizio del potere amministrativo, ma non sulle successive attività regionali meramente applicative che si collocano a valle di tali determinazioni.

Come è indicizzato