Sentenza n. 4787/2026 - Napoli, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la revoca dell’aggiudicazione, chiedendo principalmente il risarcimento dei danni per responsabilità precontrattuale del Comune e, in subordine, l’indennizzo previsto dall’art. 21-quinquies l. 241/1990. La revoca era motivata dalla mancata disponibilità, da parte del Comune, delle aree interessate dall’intervento, dalla mancata acquisizione di pareri dell’ASL e dei Vigili del fuoco, dal mancato caricamento delle opere strutturali sulla piattaforma AINOP e dal superamento del termine previsto dall’accordo di concessione per l’aggiudicazione. Il Consorzio ha dedotto che il Comune conosceva tali criticità già prima dell’aggiudicazione e, nonostante ciò, aveva concluso la gara, affidato e approvato la progettazione, senza informare l’aggiudicatario e senza adottare tempestivamente misure idonee a preservare il finanziamento. Ha quindi allegato la lesione del legittimo affidamento nella stipula e nell’esecuzione del contratto, chiedendo il risarcimento di danno emergente e lucro cessante per complessivi euro 1.047.335,96, nonché, in subordine, l’indennizzo di euro 390.079,02. Il Comune ha eccepito il difetto di giurisdizione, sostenendo che la controversia riguardasse esclusivamente la violazione di doveri di correttezza nella fase precontrattuale, e ha contestato l’ammissibilità dei motivi aggiunti perché rivolti contro una relazione istruttoria priva di autonoma valenza provvedimentale.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione, ritenendo sussistente la giurisdizione esclusiva amministrativa ex art. 133, comma 1, lett. e), n. 1, c.p.a., poiché la domanda risarcitoria concerneva la condotta della stazione appaltante nell’ambito di una procedura di gara e nella successiva revoca dell’aggiudicazione. Ha escluso una responsabilità aquiliana da provvedimento illegittimo, rilevando che la mancata liquidazione dell’indennizzo ex art. 21-quinquies l. 241/1990 non costituisce vizio della revoca. Ha invece accertato la responsabilità precontrattuale del Comune, ai sensi degli artt. 1337 e 1338 c.c., perché l’amministrazione, pur conoscendo da tempo la mancanza di disponibilità delle aree e le ulteriori criticità dell’intervento, aveva proceduto all’aggiudicazione e all’affidamento della progettazione, comunicando gli impedimenti all’aggiudicatario soltanto dopo circa venti mesi e in seguito a un precedente contenzioso promosso per ottenere la stipula o la liquidazione della progettazione. Secondo il TAR, tale condotta ha leso l’affidamento incolpevole del Consorzio nella stipula e nell’esecuzione del contratto. I motivi aggiunti sono stati dichiarati inammissibili perché rivolti contro una relazione istruttoria meramente esplicativa e priva di autonoma lesività. Quanto al danno, il risarcimento è stato limitato all’interesse contrattuale negativo: sono state ritenute astrattamente risarcibili le spese di partecipazione alla gara, quelle per la redazione del progetto esecutivo e quelle per l’acquisto delle attrezzature, nella misura da determinare; sono stati esclusi il mancato utile relativo all’esecuzione dell’appalto, i costi consortili e professionali non documentati o non univocamente riferibili alla gara, le spese del precedente ricorso e il lucro cessante per occasioni alternative non provate. È stata esclusa anche la decurtazione per aliunde perceptum, perché riferibile all’interesse positivo. La domanda subordinata di indennizzo non è stata esaminata, essendo stata accolta la domanda risarcitoria. Il TAR ha disposto una CTU contabile per la quantificazione del danno e ha rinviato alla sentenza definitiva la liquidazione delle spese di lite.

Norme richiamate

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  La mancata liquidazione dell'indennizzo unitamente o successivamente al provvedimento di revoca non costituisce un vizio dell'atto di autotutela.

  L’indennizzo da revoca è distinto dalla legittimità del provvedimento e la sua mancata previsione nella revoca non determina l’illegittimità dell’atto.

• art. 133, comma 1, lett. e), n. 1, c.p.a.

  L’azione di risarcimento del danno per lesione dell’incolpevole affidamento [...] è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nelle materie indicate dall’art. 133 c.p.a.

  La domanda risarcitoria fondata sulla violazione dell’affidamento e dei doveri di correttezza nella procedura di gara appartiene alla giurisdizione esclusiva amministrativa.

• art. 1337 c.c.

  I doveri di buona fede, correttezza e lealtà si applicano anche alla stazione appaltante nello svolgimento della procedura di evidenza pubblica e possono fondare la responsabilità precontrattuale.

• art. 1338 c.c.

  La pubblica amministrazione risponde precontrattualmente quando, conoscendo cause impeditive alla conclusione o all’esecuzione del contratto, non le comunica tempestivamente al privato che abbia fatto affidamento sulla stipula.

• art. 2043 c.c.

  Non ricorre responsabilità aquiliana da provvedimento illegittimo in assenza di illegittimità della revoca; la mancata liquidazione dell’indennizzo non integra tale illegittimità.

• art. 67 c.p.a.

  Il giudice può disporre una consulenza tecnica d’ufficio per determinare l’entità del danno risarcibile secondo i criteri già individuati nella decisione.

• art. 2967 c.c.

  Anche nel giudizio amministrativo il danneggiato deve provare concretamente il danno-conseguenza; il lucro cessante non è in re ipsa.

Massime di principio

• Nelle controversie relative alla condotta della stazione appaltante nell’avvio, nello svolgimento e nella revoca di una procedura di gara, la domanda risarcitoria per lesione dell’affidamento rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. e), n. 1, c.p.a.
• La responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione può sussistere indipendentemente dall’illegittimità del provvedimento amministrativo, quando la condotta complessiva dell’amministrazione violi i doveri di buona fede, correttezza e lealtà e incida sull’affidamento incolpevole del privato.
• La stazione appaltante viola i doveri precontrattuali quando, conoscendo impedimenti oggettivi alla realizzazione dell’intervento, proceda ugualmente all’aggiudicazione e all’affidamento della progettazione senza informare l’operatore economico e comunichi tardivamente le criticità, soprattutto dopo avere consolidato l’affidamento mediante l’aggiudicazione.
• In caso di responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione, il risarcimento è parametrato all’interesse contrattuale negativo e comprende le spese inutilmente sostenute per la partecipazione alla gara e per attività autorizzate dall’amministrazione, ma non l’utile che sarebbe derivato dall’esecuzione del contratto.
• Il lucro cessante derivante dalla perdita di occasioni contrattuali alternative non è risarcibile senza allegazione e prova concreta sia dell’esistenza delle occasioni perdute sia della loro effettiva incidenza economica; non è sufficiente una quantificazione forfettaria o meramente ipotetica.
• La mancata liquidazione dell’indennizzo ex art. 21-quinquies l. 241/1990 non vizia il provvedimento di revoca e non impedisce, quando ne ricorrano i presupposti, l’autonoma domanda risarcitoria per responsabilità precontrattuale.

Come è indicizzato