Sentenza del 17/05/2017 n. 12331 - Corte di Cassazione

Esito

La controversia

La C. s.c.r.l. ha impugnato gli avvisi di accertamento e irrogazione delle sanzioni relativi al mancato versamento dell'ICI per gli anni 2007-2008, sostenendo principalmente: l'insufficiente motivazione della sentenza di primo grado; l'inefficacia della propria legittimazione passiva, poiché il rapporto concessorio sarebbe stato ceduto a L. S.p.A.; la non demanialità o comunque l'esenzione del fabbricato destinato ad autoparcheggio e sala-mostre; la natura meramente obbligatoria, e non reale, del diritto concesso; nonché l'esistenza di obiettive condizioni di incertezza normativa tali da giustificare la disapplicazione delle sanzioni.

La decisione

La Corte ha rigettato il primo motivo, ritenendo che la Commissione tributaria regionale avesse comunque fornito una propria motivazione di merito, sostitutiva di quella eventualmente carente del primo giudice. Ha rigettato anche il secondo motivo: la cessione del rapporto a L. S.p.A. non era opponibile al Comune perché non gli era stata notificata nei termini previsti dalla convenzione e non risultava accettata per iscritto; inoltre, il comportamento concludente della pubblica amministrazione non era sufficiente. È stata confermata la legittimazione passiva della C. s.c.r.l. e la valutazione secondo cui l'esenzione ICI non dipendeva dalla mera natura demaniale o indisponibile del bene, ma dall'utilizzo diretto dell'immobile per finalità istituzionali dell'ente. È stato invece accolto il terzo motivo limitatamente all'omesso esame della natura reale o obbligatoria del rapporto concessorio e dell'eventuale collegamento negoziale tra concessione di costruzione e gestione dell'opera e trasferimento della proprietà al Comune. La sentenza è stata quindi cassata su questo punto e rinviata alla Commissione tributaria regionale della Liguria, in diversa composizione, anche per le spese.

Norme richiamate

• Art. 112 c.p.c.

  Divieto di omessa pronuncia sulle domande e sulle eccezioni proposte dalle parti.

  Non vi è omessa pronuncia quando il giudice d'appello fornisce una propria motivazione di merito, sostituendo quella eventualmente insufficiente del primo giudice.

• Articoli 353 e 354 c.p.c.

  Disciplinano i casi tassativi di rimessione della causa al primo giudice.

  La mera insufficienza della motivazione della sentenza di primo grado non impone la rimessione della causa al primo giudice se il giudice d'appello può decidere il merito.

• Art. 115 c.p.c.

  Principio di non contestazione.

  Nel processo tributario la non contestazione riguarda i profili probatori dei fatti materiali, non le qualificazioni giuridiche o le argomentazioni difensive.

• Art. 1407 c.c.

  La cessione del contratto richiede il consenso del contraente ceduto e produce effetti nei suoi confronti secondo le modalità previste dalla legge.

  Nel caso di contratto con una pubblica amministrazione, la cessione non diventa efficace senza notificazione o accettazione scritta dell'ente, non essendo sufficienti comportamenti taciti.

• Art. 1367 c.c.

  Nel dubbio, il contratto o le singole clausole devono essere interpretati nel senso in cui possono avere qualche effetto, anziché in quello secondo cui non ne avrebbero alcuno.

  La clausola convenzionale deve essere interpretata in modo coerente con la disciplina imperativa sulla forma dei contratti della pubblica amministrazione, evitando di attribuirle un significato invalido o inefficace.

• R.D. n. 2440 del 1923, articoli 16 e 17, e R.D. n. 383 del 1934, art. 87

  I contratti della pubblica amministrazione devono rispettare la forma scritta prevista dalla disciplina contabile pubblica.

  La forma scritta è richiesta ad substantiam per garantire certezza, controllabilità e corretta gestione dell'attività amministrativa.

• Art. 97 Cost.

  I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni che assicurano il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione.

  La necessità della forma scritta nei contratti pubblici tutela il buon andamento, l'imparzialità e il controllo sulle obbligazioni assunte dall'ente.

• D.Lgs. n. 504 del 1992, articoli 3 e 7, comma 1, lettera a)

  L'art. 7, comma 1, lettera a), prevede l'esenzione per immobili posseduti dallo Stato e dagli enti pubblici, destinati esclusivamente a compiti istituzionali.

  L'esenzione ICI non deriva automaticamente dalla demanialità o dall'appartenenza al patrimonio indisponibile: occorre anche l'utilizzo diretto ed esclusivo per finalità istituzionali. L'esistenza di un diritto reale del concessionario può fondare il presupposto impositivo; se il rapporto è invece meramente obbligatorio, la relativa qualificazione deve essere verificata concretamente.

• Art. 823 c.c.

  I beni demaniali sono inalienabili e soggetti ai poteri di tutela dell'autorità amministrativa.

  Una concessione su bene demaniale o indisponibile può attribuire al concessionario non solo un diritto reale, ma anche un diritto personale di godimento compatibile con i poteri pubblicistici dell'ente.

• Art. 1021 c.c.

  L'uso è il diritto di servirsi di una cosa e, se fruttifera, di raccoglierne i frutti per quanto occorre ai bisogni propri e della propria famiglia.

  La qualificazione del rapporto come diritto reale d'uso non può essere desunta automaticamente da gestione, manutenzione o sub-concessione, ma richiede l'esame complessivo della convenzione e dell'atto concessorio.

• D.Lgs. n. 546 del 1992, art. 8, e Legge n. 212 del 2000, art. 10

  Consentono, in determinate condizioni, la disapplicazione delle sanzioni in presenza di obiettive condizioni di incertezza normativa.

  L'incertezza deve essere obiettiva e concreta; il richiamo a una circolare amministrativa riferita a una fattispecie diversa non è sufficiente, da solo, a escludere le sanzioni.

• Legge n. 1137 del 1929

  Disciplina, secondo il richiamo operato dalla sentenza, la concessione di costruzione e gestione di opere pubbliche.

  Il collegamento tra concessione di costruzione e gestione e trasferimento della proprietà dell'opera al Comune può incidere sulla qualificazione del diritto del concessionario e, quindi, sul presupposto ICI.

Massime di principio

• Quando una pubblica amministrazione è parte di una cessione contrattuale o concessoria, l'autorizzazione preventiva non è normalmente sufficiente: occorrono la notificazione prevista dall'accordo o un'accettazione scritta dell'ente. Comportamenti concludenti, fatture o corrispondenza informale non sostituiscono di regola la forma scritta richiesta.
• Per l'esenzione da un tributo immobiliare non basta dimostrare che il bene è demaniale o appartiene al patrimonio indisponibile dell'ente: occorre verificare anche chi lo possiede, chi lo utilizza concretamente e se l'utilizzo è diretto, esclusivo e istituzionale.
• La concessione amministrativa su un bene pubblico non attribuisce automaticamente un diritto reale. La natura reale o personale del rapporto deve essere ricostruita esaminando tutte le clausole della convenzione, l'atto concessorio, gli obblighi assunti e l'eventuale collegamento con altri negozi.
• La gestione economica o lucrativa di un bene pubblico da parte di un privato può escludere l'esenzione fondata sull'uso istituzionale diretto dell'ente, ma l'effetto fiscale dipende dalla precisa qualificazione giuridica del diritto attribuito al privato.
• In sede di cassazione è possibile ottenere l'annullamento con rinvio quando il giudice di merito abbia qualificato il rapporto senza esaminare un fatto decisivo, come il collegamento tra concessione di lavori, gestione dell'opera e trasferimento della proprietà.
• La non contestazione riguarda principalmente i fatti materiali e i loro profili probatori; non vincola il giudice rispetto alle qualificazioni giuridiche o alle argomentazioni delle parti.
• L'incertezza normativa che può escludere le sanzioni deve risultare oggettiva, non potendo essere fondata soltanto sull'esistenza di una circolare amministrativa non pertinente o su una diversa interpretazione sostenuta dal contribuente.