Provvedimento AGCM C12358 n. 28619 del 30/03/2021

Cellnex Italia / CK Hutchison Networks Italia: acquisizione del controllo esclusivo e avvio dell’istruttoria

L’operazione notificata da Cellnex Italia S.p.A. e CK Hutchison Networks Italia S.p.A. consiste nell’acquisizione del controllo esclusivo di CKHNI da parte di Cellnex Italia. Il provvedimento non autorizza l’operazione, ma dispone l’avvio dell’istruttoria ai sensi dell’articolo 16, comma 4, della legge n. 287/1990, ritenendo possibile la costituzione o il rafforzamento di una posizione dominante idonea a eliminare o ridurre in modo sostanziale e durevole la concorrenza.

Le parti e la struttura dell’operazione

Cellnex Italia appartiene al gruppo Cellnex, operatore indipendente di infrastrutture per comunicazioni wireless presente in diversi Paesi europei. Il gruppo dispone complessivamente di circa 69.600 siti e nel 2019 ha realizzato un fatturato consolidato mondiale compreso tra 1 e 2 miliardi di euro, di cui 100-511 milioni in Italia.

CK Hutchison Networks Italia è stata costituita a seguito dello scorporo delle infrastrutture passive di telecomunicazione mobile di Wind Tre. Alla fine del 2019 Wind Tre aveva trasferito a CKHNI circa 5.000-10.000 siti, mantenendo nel proprio perimetro le infrastrutture attive, quali spettro, antenne e apparati di trasmissione. CKHNI è verticalmente integrata con Wind Tre e, secondo le stime relative al 2020, il 90-100% del suo fatturato deriva da servizi di ospitalità prestati a Wind Tre, mentre soltanto lo 0-10% deriva da servizi a operatori terzi. Il fatturato nazionale di CKHNI nel 2019 è stimato in 100-511 milioni di euro.

Nel contesto dell’acquisizione è prevista la stipula di un Master Service Agreement tra CKHNI e Wind Tre, di durata omessa nel provvedimento, contenente previsioni relative ai rapporti di fornitura e ai diritti di Wind Tre e CKHNI. Il contratto di compravendita e l’MSA includono inoltre un patto di non concorrenza e astensione e altre clausole che le Parti qualificano come restrizioni accessorie. L’AGCM ha espressamente riservato a un approfondimento istruttorio la valutazione della loro effettiva accessorietà e connessione diretta all’operazione.

Qualificazione giuridica e competenza

L’acquisizione del controllo esclusivo di CKHNI costituisce una concentrazione ai sensi dell’articolo 5, comma 1, lettera b), L. 287/1990. L’Autorità ha ritenuto non applicabile il Regolamento (CE) n. 139/2004, non ricorrendo le condizioni previste dall’articolo 1 del regolamento sulle concentrazioni di dimensione unionale.

L’operazione è soggetta all’obbligo di comunicazione preventiva previsto dall’articolo 16, comma 1, L. 287/1990. Alla data della notifica, il fatturato nazionale complessivo delle imprese interessate superava la soglia di 504 milioni di euro e almeno due imprese interessate realizzavano individualmente in Italia un fatturato superiore a 31 milioni di euro.

Settore e servizi interessati

L’operazione riguarda il settore delle infrastrutture passive per telecomunicazioni mobili. Tali infrastrutture comprendono torri, pali, tralicci, rooftops e fabbricati attrezzati per ospitare le antenne e gli apparati degli operatori di rete. I servizi di ospitalità consistono nella messa a disposizione di spazio e capacità infrastrutturale, dietro pagamento di un canone, per l’installazione di apparati Radio Access Network e di altri dispositivi necessari all’erogazione di servizi mobili e wireless.

Gli operatori della domanda sono principalmente gli MNO e gli operatori FWA. Questi ultimi sono generalmente privi di infrastrutture proprie e costituiscono quindi clientela integralmente non captive. Le tower company possono fornire anche servizi accessori, tra cui opere civili, pali, tralicci, recinzioni, ripari, scaffalature, energia elettrica e condizionamento.

Il settore è caratterizzato dalla coesistenza di rapporti captive, nei quali una tower company serve l’MNO appartenente allo stesso gruppo, e rapporti non captive, relativi a servizi prestati a operatori terzi. Cellnex è il principale operatore indipendente non verticalmente integrato con un MNO, mentre CKHNI opera prevalentemente per Wind Tre.

Mercati rilevanti

Sotto il profilo merceologico, l’AGCM ha richiamato la prassi nazionale ed europea secondo cui le infrastrutture per telecomunicazioni mobili sono distinte da quelle destinate alla radiodiffusione televisiva e sonora. Le differenti caratteristiche tecniche dei segnali richiedono infatti siti e infrastrutture solo marginalmente sostituibili.

L’Autorità ha considerato anche possibili segmentazioni tra macro-siti e micro-siti. I macro-siti comprendono ground-based towers e rooftop towers e sono destinati soprattutto alla copertura omogenea del territorio. I micro-siti, comprendenti small cells e distributed antenna systems, sono utilizzati in modo complementare per esigenze specifiche di capacità in edifici o aree urbane densamente popolate. È stata inoltre considerata una possibile distinzione in base alla clientela, tra MNO, operatori FWA e altri operatori di telecomunicazioni.

Il mercato geografico è stato considerato principalmente nazionale, in ragione della disciplina normativa nazionale e della distribuzione delle infrastrutture di CKHNI sull’intero territorio italiano. L’AGCM ha tuttavia esaminato anche le condizioni locali, in particolare le sovrapposizioni a livello comunale, poiché la sostituibilità dei siti dipende dalla loro localizzazione e dalla copertura effettivamente garantita.

Struttura competitiva e barriere all’espansione

Il mercato italiano presenta un numero limitato di operatori. Storicamente erano presenti Inwit, controllata da TIM, la divisione tower di Vodafone e la divisione di Wind Tre, successivamente trasformata in CKHNI. Nel 2019 Cellnex aveva acquisito le infrastrutture passive di Iliad, mentre nel 2020 TIM e Vodafone avevano unificato le rispettive attività tower in Inwit.

L’espansione della capacità produttiva è ostacolata da diversi fattori. La normativa italiana sui campi elettromagnetici prevede limiti di 20 V/m o 6 V/m a seconda dei punti di misurazione, più rigorosi rispetto a quelli applicati nella maggior parte degli altri Stati membri. Tali limiti possono ridurre il numero di operatori ospitabili su un singolo sito, soprattutto quando sono già presenti operatori storici.

Ulteriori vincoli derivano dalla normativa urbanistica, ambientale e paesaggistica, dalla conformazione dei centri storici e dei borghi antichi, dalle difficoltà di autorizzazione e dalla presenza di comitati locali contrari alle antenne. Ne consegue che, in determinate aree, la costruzione di nuovi siti non costituisce un’alternativa agevole o tempestiva rispetto all’accesso a infrastrutture esistenti.

Posizioni di mercato e concentrazione

Le elaborazioni dell’AGCM evidenziano un mercato pre-merger già altamente concentrato. L’HHI relativo al numero dei siti è pari a 3.294, con un incremento post-merger di 842 punti; l’HHI calcolato sul valore delle vendite è pari a 3.675, con un incremento di 591 punti.

Considerando le vendite a operatori terzi nel mercato nazionale:

• Cellnex detiene il 60-70% dei siti e il 70-80% del valore delle vendite;
• CKHNI detiene il 10-20% dei siti e il 5-10% del valore delle vendite;
• la quota congiunta delle Parti supera il 70-80%.

Quote analoghe sono state rilevate nel segmento dei macro-siti. Inwit detiene circa il 40-50% del mercato complessivo in volume e valore, ma la sua quota nei servizi offerti a terzi è limitata al 10-20% sia in volume sia in valore, poiché oltre il 90% del suo fatturato deriva dai rapporti con TIM e Vodafone Italia.

Nel segmento dei micro-siti, le Parti detengono congiuntamente il 70-80% del valore delle vendite e il 40-50% dei siti. Per i servizi prestati a MNO non captive, la quota congiunta supera il 90-100% sia in volume sia in valore. La posizione di Cellnex e CKHNI è pertanto particolarmente forte nei segmenti rivolti alla clientela non integrata con una tower company.

Sovrapposizioni locali

Cellnex è presente in circa il 40-50% dei comuni italiani e CKHNI in una percentuale analoga. Le Parti sovrappongono le proprie attività in circa 1.000-2.500 comuni, pari a una parte significativa del territorio nazionale e interessando oltre 40 milioni di abitanti. Le sovrapposizioni rappresentano circa il 60-70% dell’intera struttura di trasmissione di ciascuna Parte, a conferma della prossimità competitiva tra le reti.

In circa 500-1.000 comuni, tra cui Milano, Genova e Siracusa, nei quali le Parti operavano precedentemente come concorrenti diretti, l’entità risultante diventerebbe il primo operatore locale, con quote superiori al 40% in termini di numero di siti. L’analisi locale rafforza quindi le preoccupazioni già evidenziate a livello nazionale.

Osservazioni dei concorrenti e dei clienti

Una società attiva nel mercato ha segnalato che l’acquisizione avrebbe ridotto ulteriormente la concorrenza in un mercato oligopolistico, aumentando il potere contrattuale di Cellnex e riducendo gli incentivi a investire in nuovi siti. Sono stati inoltre prospettati rischi di leva verso mercati adiacenti, quali infrastrutture wireless, reti in fibra, backhaul ed edge computing.

Gli operatori MNO e FWA interpellati hanno sottolineato le difficoltà di accesso ai siti derivanti dai limiti elettromagnetici, dalla localizzazione, dalla disponibilità di spazio e dai contratti già esistenti tra MNO e tower company. È stata espressa particolare preoccupazione per clausole di prelazione, diritti preferenziali e condizioni discriminatorie a favore di Wind Tre o di altri operatori collegati.

Iliad ha osservato che il passaggio di siti da una società controllata da un MNO a una tower company indipendente potrebbe, in linea di principio, migliorare l’accesso dei terzi. Tuttavia, ha anche evidenziato il limitato vincolo competitivo esercitato da Inwit, in ragione della sua integrazione con TIM e Vodafone. Linkem ha prospettato il rischio di trasformazione del mercato in un duopolio Cellnex-Inwit e di aumenti di prezzo o riduzioni della capacità e degli investimenti. Eolo ha richiesto garanzie di accesso equo e non discriminatorio, mentre Rai Way ha richiamato l’impatto della dimensione del portafoglio CKHNI e dei possibili effetti di decommissioning e co-tenancy.

Valutazione degli effetti concorrenziali

L’AGCM ha individuato una prima criticità di natura orizzontale. L’acquisizione elimina un importante vincolo concorrenziale in un mercato già caratterizzato da HHI superiori a 3.000 e da un delta molto elevato. La riduzione del numero di operatori può attenuare sia la concorrenza statica, diminuendo l’incentivo a praticare prezzi competitivi e a migliorare i servizi, sia la concorrenza dinamica, riducendo gli incentivi alla costruzione o al potenziamento di nuove infrastrutture.

La posizione di Inwit non appare sufficiente, prima facie, a compensare gli effetti dell’operazione. Sebbene disponga di un ampio numero di siti, la sua integrazione verticale con TIM e Vodafone riduce significativamente l’incentivo a offrire servizi a operatori terzi. L’AGCM ha quindi ritenuto che la presenza di Inwit non costituisca necessariamente un vincolo disciplinante effettivo nei confronti di Cellnex.

L’operazione potrebbe inoltre incentivare Cellnex ad aumentare i prezzi o a ridurre la capacità disponibile, anche mediante la razionalizzazione e il decommissioning di siti. Tali condotte potrebbero favorire gli MNO che dispongono già di contratti di lunga durata, in particolare Wind Tre, e penalizzare gli operatori terzi privi di infrastrutture proprie.

Possibili effetti escludenti e rapporti verticali

L’incremento del potere di mercato potrebbe consentire a Cellnex di limitare la contendibilità degli MNO da parte delle tower company concorrenti mediante clausole di preferenza, minimi garantiti o altre prestazioni leganti difficilmente replicabili. Un ulteriore rischio riguarda l’ottenimento di condizioni contrattuali vantaggiose con i proprietari dei siti, tali da ostacolare la costruzione o l’ampliamento di infrastrutture concorrenti in aree caratterizzate da scarsità di capacità, vincoli ambientali e paesaggistici o forte concorrenza locale.

Particolare rilievo assume il Master Service Agreement tra CKHNI e Wind Tre. La durata e il contenuto dell’accordo, così come le eventuali preferenze, diritti di accesso o altre prerogative riconosciute a Wind Tre, potrebbero incidere sulla disponibilità degli asset per operatori terzi e sull’accesso dei concorrenti ai clienti MNO. L’AGCM ha pertanto rinviato all’istruttoria la verifica della natura accessoria dell’MSA e dei patti di non concorrenza e astensione, nonché dei loro possibili effetti concorrenziali.

Esito e seguito procedurale

Sulla base degli elementi disponibili, l’Autorità ha ritenuto che l’operazione sia suscettibile di determinare, ai sensi dell’articolo 6, comma 1, L. 287/1990, la costituzione o il rafforzamento di una posizione dominante sui mercati delle infrastrutture per telecomunicazioni mobili, con possibile eliminazione o riduzione sostanziale e durevole della concorrenza.

È stato quindi deliberato:

• l’avvio dell’istruttoria ai sensi dell’articolo 16, comma 4, L. 287/1990 nei confronti di Cellnex Italia e CK Hutchison Networks Italia;
• la possibilità per i rappresentanti delle Parti di chiedere di essere sentiti ai sensi dell’articolo 14, comma 1, L. 287/1990, entro sette giorni dalla notifica;
• l’accesso agli atti per le Parti e per i soggetti con interesse giuridicamente rilevante;
• la conclusione del procedimento entro 45 giorni dalla delibera, salvi i termini necessari per il parere dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni previsto dalla legge n. 249/1997.

Il provvedimento di avvio non contiene misure correttive definitive né un divieto dell’operazione; tali profili restano demandati alla successiva istruttoria.