Sentenza n. 6048/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il Comune ha impugnato la sentenza di primo grado deducendo l’erroneità della declaratoria di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse. Il TAR aveva ritenuto che l’indizione della gara, l’individuazione dell’aggiudicatario, la stipula del contratto e l’avvio dei lavori per la quarta linea avessero reso necessario impugnare tempestivamente anche il bando di gara, quale atto autonomamente lesivo dell’interesse a impedire la realizzazione dell’impianto. L’appellante ha sostenuto che la pronuncia di VIA costituisce atto autonomamente lesivo e che la mancata impugnazione del bando, atto esecutivo e strumentale, non determina acquiescenza né perdita dell’interesse all’annullamento della VIA e del PAUR. Ha inoltre riproposto i motivi di primo grado, assorbiti dal TAR, relativi, tra l’altro, alla violazione della disciplina sulla VIA e sui rifiuti, all’incompetenza regionale, al difetto di istruttoria e di motivazione, alla mancata considerazione dei profili sanitari e ambientali, al mancato rispetto di prescrizioni pregresse, alla localizzazione dell’impianto in area agricola e alla violazione dei principi di precauzione e prevenzione. Le parti appellate hanno altresì riproposto eccezioni di inammissibilità del ricorso, contestando la legittimazione e l’interesse del Comune e la mancata impugnazione di atti successivi, inclusa l’AIA.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello, ritenendo fondato il motivo relativo alla permanenza dell’interesse a ricorrere. Ha respinto le eccezioni di inammissibilità, affermando che in materia ambientale la legittimazione e l’interesse processuale sono riconoscibili con ampiezza; per un Comune, quale ente esponenziale della comunità insediata nel territorio interessato, la vicinitas costituisce elemento qualificante, senza necessità di dimostrare in via puntuale la concreta pericolosità dell’opera. È sufficiente prospettare una possibile nocività derivante dai vizi dedotti, mentre l’effettiva sussistenza del danno ambientale attiene al merito. Il Collegio ha inoltre distinto gli effetti giuridici della VIA, dell’AIA e del PAUR, ritenendo possibile la loro impugnazione separata e precisando che la mancata impugnazione della successiva AIA non determina l’improcedibilità della domanda contro la VIA, non sussistendo tra i procedimenti un rapporto di presupposizione necessaria. Quanto al bando di gara, la Sezione ha ritenuto che esso trovi il proprio presupposto imprescindibile nella VIA e nel PAUR: la gara non avrebbe potuto essere indetta senza il progetto positivamente valutato e autorizzato. La realizzazione del progetto è quindi condizionata dal giudizio di VIA, e non il contrario. Ne consegue che l’eventuale annullamento della VIA o del PAUR travolgerebbe anche il successivo procedimento di gara, per il venir meno del suo oggetto; la mancata impugnazione del bando non fa dunque venir meno l’interesse all’impugnazione degli atti ambientali presupposti. Il TAR, dichiarando l’improcedibilità con motivazione tautologica e senza esaminare nel merito la legittimità dell’attività amministrativa, ha errato palesemente nell’escludere la permanenza dell’interesse. In applicazione dell’art. 105, comma 1, c.p.a., come interpretato dall’Adunanza plenaria n. 10/2025, il Consiglio di Stato ha annullato la sentenza e rinviato la causa al TAR per l’esame di merito. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate per il mutamento giurisprudenziale in tema di rimessione al primo giudice.

Norme richiamate

• art. 27-bis d.lgs. 152/2006

  Disciplina il procedimento autorizzatorio unico regionale relativo a progetti sottoposti a VIA; gli atti VIA e PAUR costituiscono i principali provvedimenti ambientali impugnati.

• art. 29, comma 3, d.lgs. 152/2006

  Nel caso di [...] annullamento in sede giurisdizionale o in autotutela dei provvedimenti di verifica di assoggettabilità a VIA o dei provvedimenti di VIA relativi a un progetto già realizzato o in corso di realizzazione, l'autorità competente assegna un termine all'interessato entro il quale avviare un nuovo procedimento [...].

  La disposizione conferma che la realizzazione del progetto è subordinata al previo giudizio di VIA: l’annullamento della VIA può incidere anche su opere già realizzate o in corso di realizzazione e comportare un nuovo procedimento, la demolizione e il ripristino.

• art. 105, comma 1, c.p.a.

  Consente il rinvio al primo giudice; secondo il principio richiamato dall’Adunanza plenaria n. 10/2025, si applica anche quando il TAR abbia dichiarato improcedibile il ricorso errando palesemente nell’escludere la permanenza dell’interesse.

• art. 1 c.p.a.

  È richiamato a sostegno del principio di effettività della tutela giurisdizionale.

• artt. 24 e 113 Cost.

  Sono richiamati a sostegno del diritto di difesa e della tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica amministrazione.

• art. 26, comma 1, c.p.a.

  Richiamato, unitamente all’art. 92, comma 2, c.p.c., per la compensazione delle spese in presenza di eccezionali ragioni.

• art. 92, comma 2, c.p.c.

  Richiamato quale base normativa della compensazione integrale delle spese, giustificata dal mutamento giurisprudenziale.

Massime di principio

• La pronuncia di VIA è un atto autonomamente lesivo e può essere impugnata indipendentemente dagli atti successivi di attuazione del progetto; la sopravvenienza di tali atti non determina, di per sé, la perdita dell’interesse all’annullamento della VIA.
• Quando un procedimento di gara ha ad oggetto la realizzazione di un progetto subordinato a VIA e PAUR, la gara è atto consequenziale fondato su tali provvedimenti e non costituisce un atto autonomamente idoneo a far venir meno l’interesse all’impugnazione degli atti ambientali presupposti. La mancata impugnazione del bando non determina quindi improcedibilità del ricorso contro VIA e PAUR.
• La connessione per presupposizione necessaria ricorre quando l’atto successivo è emanazione diretta e necessaria dell’atto precedente, dal quale dipendono strutturalmente e funzionalmente la sua esistenza e i suoi effetti; in tale ipotesi, l’annullamento dell’atto presupposto può travolgere l’atto successivo per il venir meno del suo oggetto o fondamento.
• In materia ambientale, la vicinitas, intesa come stabile e significativo collegamento con il sito interessato, può fondare la legittimazione e l’interesse a ricorrere, senza necessità di provare in modo puntuale la concreta pericolosità dell’opera; è sufficiente prospettare una possibile nocività per l’ambiente o la salute, la cui effettiva sussistenza attiene al merito.
• VIA e AIA, pur essendo procedimenti strettamente correlati e potendo utilizzare materiale tecnico comune, producono effetti giuridici distinti e sono diretti ad accertamenti diversi; i relativi provvedimenti conclusivi possono pertanto essere impugnati separatamente e la mancata impugnazione dell’AIA non rende improcedibile il ricorso contro la VIA.
• Il Consiglio di Stato deve rinviare la causa al primo giudice quando il TAR abbia dichiarato improcedibile il ricorso con un errore palese sull’esistenza dell’interesse, privando la parte dell’esame di merito della controversia.

Come è indicizzato