Sentenza n. 5407/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La società ha impugnato l’ordinanza di demolizione relativa a numerose opere realizzate su un complesso immobiliare, tra cui scale, muri di contenimento e parapetti, una struttura metallica, ampliamenti di locali, una doccia e il taglio di una muratura interna. In appello ha riproposto le censure già dedotte in primo grado, sostenendo che le opere non necessitassero di titolo edilizio né di autorizzazione paesaggistica, in quanto interventi di manutenzione, pertinenziali o riconducibili alle ipotesi escluse dall’autorizzazione paesaggistica previste dal d.P.R. 31/2017. Ha inoltre dedotto che il Comune avrebbe dovuto verificare preventivamente la sanabilità delle opere, che l’istanza di accertamento di conformità avrebbe impedito la formazione del silenzio-rigetto in assenza del parere dell’autorità paesaggistica e che l’amministrazione non avrebbe esaminato adeguatamente le controdeduzioni presentate nel procedimento. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità dell’appello per il consolidamento del diniego tacito dell’istanza di accertamento di conformità. L’appellante ha anche sostenuto l’improcedibilità del ricorso per effetto della presentazione dell’istanza di sanatoria.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’eccezione di inammissibilità, rilevando che l’appellante contestava proprio la formazione del diniego tacito e che, comunque, permaneva l’interesse a impugnare l’ordine di demolizione. Ha escluso anche l’improcedibilità: la presentazione dell’istanza di accertamento di conformità ai sensi dell’art. 36 d.P.R. 380/2001 determina soltanto la temporanea quiescenza dell’efficacia dell’ordine di demolizione, non la sua inefficacia definitiva; decorso il termine senza accoglimento espresso, si forma il silenzio-rigetto e l’ordine riprende efficacia. Non è necessaria la previa acquisizione del parere paesaggistico per impedire il decorso del termine dell’art. 36, poiché la legge non prevede una sospensione automatica o sine die del procedimento. Nel merito, il Collegio ha confermato la legittimità dell’ordinanza. Il d.P.R. 31/2017 incide sulla semplificazione dell’autorizzazione paesaggistica, ma non modifica la disciplina dei titoli edilizi. Le opere non potevano essere valutate atomisticamente: considerate nel loro complesso e nella reciproca integrazione, alteravano visibilmente il compendio immobiliare, modificandone prospetto, sagoma, superficie e volumetria, e costituivano un intervento unitario riconducibile alla ristrutturazione edilizia, soggetto a permesso di costruire ai sensi degli artt. 3, comma 1, lett. d), e 10, comma 1, lett. c), d.P.R. 380/2001. In area sottoposta a vincolo paesaggistico era inoltre necessaria la previa autorizzazione paesaggistica, anche per opere asseritamente pertinenziali. Il Comune non era tenuto a verificare d’ufficio la sanabilità prima di adottare la demolizione, poiché la repressione dell’abuso è doverosa e l’accertamento di conformità è attivato su iniziativa dell’interessato. È stata esclusa anche la carenza di motivazione: l’ordinanza indicava puntualmente le opere abusive, i presupposti fattuali e le ragioni giuridiche, mentre l’interesse pubblico alla repressione dell’abuso edilizio è in re ipsa e non sussiste un affidamento tutelabile alla conservazione dell’illecito. Per la stessa natura vincolata dell’ordine demolitorio, non era necessaria una specifica valutazione delle controdeduzioni. L’appello è stato quindi respinto, con condanna dell’appellante al pagamento di 4.000 euro di spese di lite.

Norme richiamate

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  L’istanza di accertamento di conformità è soggetta a silenzio-rigetto alla scadenza del termine previsto.

  La presentazione dell’istanza non elimina né rende improcedibile l’impugnazione dell’ordine di demolizione, ma ne sospende temporaneamente l’efficacia; in mancanza di accoglimento espresso, il diniego tacito fa riprendere efficacia all’ordine.

• art. 36, comma 3, d.P.R. 380/2001

  Alla scadenza del termine si forma il silenzio rifiuto.

  Il decorso del termine determina il diniego tacito dell’accertamento di conformità.

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  Impone al competente ufficio comunale di reprimere gli abusi edilizi, senza una preventiva verifica d’ufficio della loro sanabilità.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Costituisce il fondamento della sanzione demolitoria per gli interventi edilizi abusivi.

• art. 3, comma 1, lettera d), d.P.R. 380/2001

  Ristrutturazione edilizia.

  Le opere complessivamente considerate, incidendo su prospetto, sagoma, superficie e volumetria e inserendo nuovi elementi e impianti, sono state qualificate come ristrutturazione edilizia.

• art. 10, comma 1, lettera c), d.P.R. 380/2001

  Subordina a permesso di costruire gli interventi di ristrutturazione edilizia di maggiore impatto, come quelli accertati nel caso concreto.

• art. 6 d.P.R. 380/2001

  La disciplina dell’attività edilizia libera non è applicabile a opere che, valutate unitariamente, determinano una rilevante alterazione del manufatto.

• d.lgs. 42/2004

  Il compendio ricadeva in area sottoposta a vincolo paesaggistico; gli interventi edilizi necessitavano quindi della previa autorizzazione paesaggistica.

• art. 167 d.lgs. 42/2004

  È richiamato in relazione alla prospettata necessità del parere dell’autorità paesaggistica nel procedimento di sanatoria, ma il Collegio esclude che tale parere sospenda automaticamente il termine per la definizione dell’istanza ex art. 36.

• d.P.R. 31/2017

  Semplifica i procedimenti relativi all’autorizzazione paesaggistica, ma non modifica la disciplina dei titoli edilizi né consente di qualificare automaticamente come libere opere che richiedono un permesso di costruire.

• art. 2 l. 241/1990

  Osta a una sospensione sine die del procedimento di accertamento di conformità non prevista dalla legge.

• art. 21-quater l. 241/1990

  La sospensione del procedimento è ammissibile solo per gravi ragioni e per il tempo strettamente necessario; non fonda una sospensione automatica in attesa del parere paesaggistico.

Massime di principio

• La presentazione di un’istanza di accertamento di conformità ai sensi dell’art. 36 d.P.R. 380/2001 non determina l’inefficacia definitiva dell’ordine di demolizione né rende automaticamente improcedibile il ricorso già proposto contro di esso: l’ordine entra in temporanea quiescenza e riprende efficacia in caso di diniego espresso o tacito dell’istanza.
• Il termine per la formazione del silenzio-rigetto sull’istanza di accertamento di conformità non è automaticamente sospeso in attesa del parere dell’autorità paesaggistica, in mancanza di una specifica previsione normativa; una sospensione automatica e sine die contrasterebbe con l’obbligo di conclusione del procedimento e con i limiti posti alla sospensione procedimentale.
• Ai fini della qualificazione dell’abuso edilizio, le opere funzionalmente collegate e realizzate nell’ambito del medesimo compendio devono essere valutate unitariamente e complessivamente, senza frazionarle artificialmente per ricondurre singoli interventi all’attività edilizia libera o a categorie soggette a regime semplificato.
• Quando opere edilizie complessivamente considerate alterano sensibilmente il prospetto, la sagoma, la superficie o la volumetria del manufatto e inseriscono nuovi elementi o impianti, esse possono integrare una ristrutturazione edilizia soggetta a permesso di costruire, anche se singoli interventi isolatamente considerati appaiono di modesta entità.
• L’amministrazione non è tenuta a verificare d’ufficio la sanabilità dell’abuso prima di adottare l’ordine di demolizione: la repressione dell’abuso è doverosa e il procedimento di accertamento di conformità è attivato su iniziativa dell’interessato.
• L’ordine di demolizione è un provvedimento vincolato che, una volta puntualmente individuate le opere abusive e indicati i presupposti fattuali e normativi, non richiede una specifica comparazione tra interesse pubblico e interessi privati, né una particolare valutazione delle controdeduzioni, non essendo tutelabile l’affidamento nella conservazione di una situazione abusiva.

Come è indicizzato