Corte di giustizia, Sentenza C-475/20

Libertà di stabilimento, prelievo sui concessionari del gioco e legittimo affidamento

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Consiglio di Stato (Italia) in una serie di controversie tra concessionari della raccolta di giocate mediante apparecchi da gioco e autorità italiane. La Corte esamina la compatibilità con gli articoli 49 e 56 TFUE, nonché con il principio della tutela del legittimo affidamento, del prelievo annuale introdotto dalla legge di stabilità per il 2015 e poi limitato al solo anno 2015 dalla legge di stabilità per il 2016.

Fatti e procedimento principale

Le società ricorrenti operano nel settore dei giochi d’azzardo mediante apparecchi da gioco e svolgono attività di concessionari della rete di raccolta per conto dello Stato. Esse hanno impugnato davanti al TAR Lazio il decreto direttoriale ADM 15 gennaio 2015, n. 388, che ripartiva tra i concessionari l’onere del prelievo di 500 milioni di euro annui previsto dalla legge di stabilità per il 2015.

Il giudice amministrativo di primo grado ha respinto i ricorsi; in appello, il Consiglio di Stato ha dubitato della compatibilità della disciplina con il diritto UE e ha sollevato due questioni pregiudiziali.

Normativa nazionale rilevante

La Corte ricostruisce il quadro interno a partire da:

• il decreto legislativo 14 aprile 1948, n. 496, che riserva allo Stato l’organizzazione e l’esercizio dei giochi;
• l’articolo 110, comma 6, del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, che disciplina gli apparecchi da gioco leciti;
• l’articolo 14-bis, comma 4, del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 640, che prevede la gestione mediante rete telematica e l’affidamento in concessione;
• la legge 11 marzo 2014, n. 23, articolo 14, che prevede il riordino della materia e la revisione di aggi e compensi secondo progressività;
• la legge 23 dicembre 2014, n. 190, articolo 1, comma 649, che introduce il prelievo di 500 milioni annui sui compensi dei concessionari del settore degli apparecchi da gioco;
• la legge 28 dicembre 2015, n. 208, articoli 1, commi 920 e 921, che abroga la disposizione e la interpreta come applicabile solo al 2015.

Questioni pregiudiziali

Il Consiglio di Stato chiede, in sostanza:

• se gli articoli 49 e 56 TFUE ostino a una normativa che riduca i compensi solo per una categoria specifica di operatori del gioco, ossia i concessionari degli apparecchi da intrattenimento;
• se il principio del legittimo affidamento osti a una norma che, per ragioni economiche, riduca nel corso della concessione il compenso pattuito con l’amministrazione.

Ricevibilità

La Corte respinge i dubbi di ricevibilità. Osserva che il prelievo del 2015, pur abrogato nel 2016, costituisce ancora il fondamento giuridico della misura impugnata nei procedimenti principali e che la sua eventuale incompatibilità con il diritto UE potrebbe condurre all’illegittimità del prelievo. Inoltre, la Corte ritiene sufficientemente chiaro il contesto fattuale per rispondere utilmente, nonostante alcune carenze di motivazione del rinvio.

Ragionamento della Corte sulla prima questione

La Corte ricorda che costituiscono restrizioni alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi tutte le misure che vietino, ostacolino o rendano meno attraente l’esercizio di tali libertà. Tuttavia, nel caso di specie, dagli elementi del fascicolo non emerge con sufficiente precisione un’incidenza discriminatoria sulle situazioni transfrontaliere, sicché l’analisi viene concentrata sull’articolo 49 TFUE.

La Corte rileva che il prelievo del 2015:

• ha imposto ai concessionari del settore degli apparecchi da gioco una riduzione complessiva di 500 milioni di euro;
• ha colpito anche società italiane controllate da società stabilite in altri Stati membri.

La Corte ricorda poi che le misure tributarie restano soggette al rispetto delle libertà fondamentali e che gli svantaggi derivanti dall’esercizio parallelo delle competenze fiscali degli Stati membri non costituiscono di per sé restrizioni, salvo carattere discriminatorio.

Elemento decisivo è che la legge di stabilità per il 2015 indica espressamente come finalità del prelievo il solo "concorso al miglioramento degli obiettivi di finanza pubblica". La Corte sottolinea che il mero obiettivo di incrementare il gettito non può giustificare una restrizione della libera prestazione dei servizi o della libertà di stabilimento. Se la misura fosse effettivamente restrittiva, essa non sarebbe quindi giustificata su tale sola base.

La Corte aggiunge, per completezza, che il Governo italiano aveva invocato anche finalità ulteriori, come il contrasto all’infiltrazione criminale e la tutela della salute dei giocatori. Se il giudice del rinvio accertasse che tali obiettivi erano realmente principali, dovrebbe allora verificare la proporzionalità della misura, cioè idoneità e necessità, nonché la coerenza e sistematicità dell’intervento.

Ragionamento della Corte sulla seconda questione

Sul legittimo affidamento, la Corte afferma anzitutto che il principio opera anche quando uno Stato membro invochi motivi imperativi di interesse generale per giustificare una restrizione delle libertà del Trattato: la normativa nazionale deve comunque rispettare tale principio.

La Corte ribadisce i criteri consolidati:

• gli operatori economici prudenti e avveduti non possono confidare nel mantenimento immutato di una situazione normativa suscettibile di modifica;
• il principio può tuttavia proteggere gli operatori rispetto alle modalità di applicazione delle modifiche;
• una modifica improvvisa e imprevedibile, che incida pesantemente sugli investimenti già effettuati, può porre problemi di legittimo affidamento.

Nel caso concreto, la Corte osserva che:

• il bando di gara riconosceva ai concessionari un compenso determinato come differenza tra raccolta e somme da versare allo Stato, ma non conteneva alcuna garanzia di immutabilità degli oneri fiscali;
• la legge del 2014 sul riordino dei giochi non sembra aver preannunciato il prelievo del 2015, poiché quest’ultimo è stato introdotto "in anticipazione" del riordino e al di fuori di esso;
• il prelievo non aveva carattere retroattivo, poiché si applicava dal 2015 in avanti;
• tuttavia, data la data di adozione, l’ammontare e la ripartizione dell’onere, la misura avrebbe potuto incidere in modo significativo e rapido sulle previsioni economiche dei concessionari.

Di conseguenza, la Corte afferma che il principio del legittimo affidamento non osta in linea di principio a una riduzione temporanea del compenso concessorio, ma il giudice nazionale deve verificare se, per l’ampiezza dell’impatto e per l’eventuale carattere improvviso e imprevedibile della misura, i concessionari siano stati privati del tempo necessario per adattarsi.

Dispositivo

La Corte dichiara che:

• l’articolo 49 TFUE osta a una restrizione della libertà di stabilimento derivante da un prelievo sui compensi dei concessionari dei giochi mediante apparecchi da gioco quando tale restrizione sia giustificata solo dal miglioramento delle finanze pubbliche;
• il principio della tutela del legittimo affidamento non osta, in linea di principio, a una normativa nazionale che riduca temporaneamente il compenso pattuito in una concessione, salvo che la misura sia stata improvvisa e imprevedibile al punto da non lasciare tempo sufficiente per l’adattamento.

Principi affermati

La decisione chiarisce che, in materia di giochi d’azzardo, gli Stati membri dispongono di un ampio margine discrezionale, ma non possono utilizzare ragioni puramente fiscali per comprimere le libertà garantite dal Trattato. Inoltre, anche nei rapporti concessori, il legittimo affidamento non protegge contro ogni modifica legislativa, bensì solo contro interventi tali da sorprendere irragionevolmente l’operatore economico e da compromettere in modo eccessivo l’adeguamento alla nuova disciplina.