Corte di giustizia, Sentenza C-619/20

Responsabilità della Commissione e impugnabilità degli atti nell’esecuzione di una sentenza di annullamento

La pronuncia riguarda due impugnazioni riunite proposte dall’International Management Group (IMG) contro un’ordinanza e una sentenza del Tribunale. Il contesto è quello della gestione indiretta del bilancio dell’Unione e delle conseguenze della sentenza C‑183/17 P e C‑184/17 P, con la quale erano state annullate precedenti decisioni della Commissione relative allo status dell’IMG.

Fatti e sviluppo della controversia

L’IMG era stata inizialmente coinvolta nell’esecuzione di un programma di azione per il Myanmar/Birmania finanziato dal bilancio dell’Unione. Nel 2014 la Commissione, a seguito di una indagine OLAF e di dubbi sullo status dell’IMG come organizzazione internazionale, aveva adottato misure cautelari e poi sostituito l’entità incaricata del programma con una diversa organizzazione.

Con la lettera dell’8 maggio 2015 la Commissione aveva comunicato di non concludere più nuovi accordi di delega con l’IMG "fino a quando non vi sia una certezza assoluta" del suo status di organizzazione internazionale. Il Tribunale aveva inizialmente respinto i ricorsi dell’IMG; la Corte, con la sentenza C‑183/17 P e C‑184/17 P, aveva invece annullato le decisioni della Commissione, ritenendo infondati i dubbi espressi sulla base dei tre elementi addotti dall’istituzione.

Successivamente, nel 2019, la Commissione aveva inviato una nuova lettera chiedendo documenti all’IMG nell’ambito dell’esecuzione della sentenza. L’IMG aveva impugnato anche tale lettera e chiesto il risarcimento dei danni correlati. Parallelamente, era proseguita la controversia risarcitoria relativa alla decisione dell’8 maggio 2015.

Quadro normativo rilevante

La Corte ricostruisce la disciplina dei regolamenti finanziari del 2002, del 2012 e del 2018. In particolare:

• l’articolo 53, lettera c), del regolamento finanziario del 2002 consentiva alla Commissione la gestione congiunta con organizzazioni internazionali;
• l’articolo 53 quinquies disciplinava il ricorso a organizzazioni internazionali per l’esecuzione di funzioni delegate;
• l’articolo 58, paragrafo 1, lettera c), del regolamento finanziario del 2012, applicabile agli impegni dal 1° gennaio 2014, prevedeva la gestione indiretta con affidamento a organizzazioni internazionali;
• l’articolo 84 del regolamento del 2012 imponeva che la decisione di finanziamento indicasse, in caso di gestione indiretta, l’entità delegata, i criteri di scelta e i compiti affidati;
• il regolamento finanziario del 2018 riprende una struttura analoga agli articoli 62 e 156.

La Corte richiama inoltre l’articolo 266 TFUE sull’obbligo di esecuzione delle sentenze di annullamento, l’articolo 263 TFUE sull’atto impugnabile, l’articolo 41 della Carta sul diritto a una buona amministrazione, e i principi della responsabilità extracontrattuale dell’Unione.

Ricevibilità: interesse ad agire e oggetto della controversia

La Corte respinge anzitutto l’eccezione della Commissione secondo cui la controversia sarebbe divenuta priva di oggetto per effetto della nuova valutazione definitiva adottata l’8 giugno 2021. Tale valutazione, infatti, è successiva e distinta rispetto agli atti impugnati; l’eventuale annullamento della lettera del 18 luglio 2019 potrebbe ancora produrre effetti utili, anche rispetto a un ricorso parallelo pendente dinanzi al Tribunale.

Quanto alla domanda risarcitoria relativa alla decisione dell’8 maggio 2015, la Corte osserva che la circostanza che la Commissione, anni dopo, sia pervenuta a una diversa conclusione sullo status dell’IMG non incide sull’interesse ad agire, poiché la responsabilità va valutata alla luce degli elementi di fatto e di diritto esistenti al momento dell’atto contestato.

Causa C‑619/20 P: la lettera del 18 luglio 2019 è un atto impugnabile?

La Corte conferma che il Tribunale ha correttamente qualificato la lettera del 18 luglio 2019 come atto preparatorio, non impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE. La lettera non fissava in modo definitivo la posizione della Commissione, ma annunciava un processo di valutazione e di raccolta di elementi per dare esecuzione alla sentenza di annullamento.

La Corte ribadisce che, in presenza di atti adottati dopo l’annullamento di un atto precedente, l’autore dell’atto annullato dispone di un ampio potere discrezionale sui mezzi con cui conformarsi alla sentenza, purché rispetti il dispositivo e la motivazione che ne costituisce il sostegno necessario. In questo caso, la Commissione poteva quindi procedere a una nuova istruttoria sullo status dell’IMG prima di assumere una posizione definitiva.

Causa C‑619/20 P: domanda risarcitoria collegata alla lettera del 18 luglio 2019

La Corte conferma anche l’irricevibilità della domanda di risarcimento collegata alla lettera del 18 luglio 2019 nella parte relativa al danno morale, poiché strettamente connessa al capo di annullamento, a sua volta irricevibile.

Inoltre, la Corte ritiene corretta l’applicazione della regola sulla litispendenza per alcuni danni materiali, perché la nuova domanda riproduceva, con il medesimo oggetto risarcitorio, pretese già pendenti nella causa T‑381/15 RENV. Quanto ad altri capi di domanda, il Tribunale li aveva dichiarati irricevibili per insufficiente precisione, e tale censura non viene accolta.

Causa C‑620/20 P: responsabilità extracontrattuale per la decisione dell’8 maggio 2015

Sul merito della domanda risarcitoria, la Corte censura il Tribunale nella parte in cui aveva escluso che vi fosse una violazione di una norma giuridica preordinata a conferire diritti ai singoli. Le disposizioni dei regolamenti finanziari del 2002 e del 2012 che consentono alla Commissione di affidare compiti di esecuzione del bilancio a organizzazioni internazionali non attribuiscono un diritto alle entità interessate a ottenere o mantenere tali compiti. Esse conferiscono invece alla Commissione una facoltà da esercitarsi nell’ambito della sana gestione finanziaria e di un ampio potere discrezionale.

La Corte precisa però che l’obbligo di diligenza derivante dall’articolo 41 della Carta costituisce una norma giuridica idonea a fondare la responsabilità dell’Unione, se violata in modo sufficientemente qualificato. Nel caso concreto, la Commissione aveva adottato la decisione dell’8 maggio 2015 sulla base di dubbi infondati in fatto e in diritto, senza un’adeguata analisi della nozione di organizzazione internazionale e degli elementi forniti dall’IMG. Tale omissione integra una violazione sufficientemente qualificata dell’obbligo di diligenza.

Danno morale e danno materiale

Quanto al danno morale, la Corte ritiene che l’annullamento dell’atto illegittimo costituisca già una riparazione adeguata e sufficiente del pregiudizio reputazionale subito dall’IMG. La domanda risarcitoria per il danno morale viene quindi respinta.

Diversamente, per il danno materiale la Corte ritiene che lo stato degli atti non consenta di statuire definitivamente, poiché il Tribunale non ha esaminato nel merito la fondatezza di tali pretese e mancano elementi fattuali sufficienti per una decisione finale. La causa viene quindi rinviata al Tribunale affinché verifichi l’esistenza del danno materiale, la sua quantificazione e il nesso causale con la violazione dell’obbligo di diligenza.

Dispositivo

La Corte:

• respinge l’impugnazione nella causa C‑619/20 P;
• annulla parzialmente la sentenza del Tribunale nella causa C‑620/20 P;
• respinge la domanda risarcitoria dell’IMG quanto al danno morale;
• rinvia al Tribunale la parte relativa al danno materiale;
• riserva le spese nelle cause C‑620/20 P e T‑381/15 RENV.

Principi affermati

La sentenza ribadisce che:

• un atto è impugnabile solo se produce effetti giuridici vincolanti e fissa definitivamente la posizione dell’istituzione;
• un atto meramente preparatorio adottato nell’ambito dell’esecuzione di una sentenza di annullamento non è immediatamente impugnabile;
• dopo un rinvio, l’oggetto della domanda non può essere ampliato con nuove conclusioni;
• le norme finanziarie che disciplinano la gestione indiretta non conferiscono diritti alle organizzazioni internazionali in quanto tali;
• l’obbligo di diligenza è una norma idonea a fondare la responsabilità extracontrattuale dell’Unione, ma l’esistenza del danno materiale e del nesso causale può richiedere un ulteriore esame di merito.