Sentenza n. 3182/2026 - Napoli, Sezione 7

Esito

La controversia

La società ha impugnato l'avviso esecutivo con cui il Comune di Napoli aveva accertato l'occupazione abusiva del soprassuolo comunale mediante viadotti autostradali, richiedendo l'indennità COSAP e irrogando una sanzione pecuniaria. Ha contestato, in via principale, la giurisdizione e l'illegittimità dell'accertamento per assenza dei presupposti del COSAP, sostenendo di essere già titolare di un autonomo titolo statale per la progettazione, costruzione ed esercizio dell'infrastruttura autostradale, fondato sulle leggi statali e sulla convenzione di concessione approvata per legge. Ha dedotto che il Comune non potesse qualificare come abusiva l'occupazione né imporre un'ulteriore concessione comunale, che l'infrastruttura perseguiva finalità di interesse generale, che mancava una sottrazione del suolo all'uso comune, che la pretesa si protraeva per una pluralità indefinita di annualità, che sussistevano cause di esclusione della responsabilità e un legittimo affidamento, che vi era duplicazione rispetto al canone versato allo Stato e che mancavano i presupposti per l'indennità. In via ulteriore ha contestato l'erroneità delle misurazioni e dei calcoli delle superfici asseritamente occupate, nonché il difetto di motivazione sulla metodologia di misurazione, chiedendo anche attività istruttoria. Il Comune ha eccepito il difetto di giurisdizione e ha chiesto il rigetto nel merito. Dopo una prima declinatoria di giurisdizione, annullata dal Consiglio di Stato con rinvio, e la successiva sospensione del giudizio in attesa della decisione della Corte di cassazione sulla giurisdizione, le Sezioni Unite hanno dichiarato la giurisdizione amministrativa.

La decisione

Il TAR ha ribadito la giurisdizione amministrativa, richiamando il criterio del petitum sostanziale: la controversia non riguardava soltanto la debenza del canone, ma anche l'impugnazione diretta del regolamento comunale che costituiva il fondamento dell'atto impositivo, nella parte in cui subordinava l'occupazione a un ulteriore titolo amministrativo. Nel merito ha accolto, ritenendola fondata e assorbente, la censura relativa all'inapplicabilità del COSAP e all'assenza di un'occupazione abusiva. L'art. 63 d.lgs. 446/1997 consente al Comune di assoggettare a canone le occupazioni di beni del proprio demanio o patrimonio indisponibile quando l'occupazione richieda una concessione comunale. Tuttavia, l'infrastruttura autostradale, appartenente al demanio statale e realizzata e gestita in forza di un autonomo titolo statale fondato sulla legge, non costituisce un'occupazione abusiva del soprassuolo comunale quando sovrasta una strada comunale. La mera interferenza fisica tra beni appartenenti a demani diversi non equivale a utilizzazione abusiva o sottrazione del suolo comunale all'uso comune e non consente al Comune di imporre un'ulteriore concessione né il pagamento del COSAP. L'accoglimento di tale motivo ha assorbito le ulteriori censure sulle finalità di interesse generale, sulla durata della pretesa, sulla responsabilità, sull'affidamento, sulla duplicazione del canone e sulle misurazioni. Il ricorso è stato accolto e gli atti impugnati sono stati annullati nei limiti dell'interesse fatto valere. Le spese sono state integralmente compensate per la particolarità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 63 d.lgs. 446/1997

  I comuni e le province possono, con regolamento adottato a norma dell'articolo 52, prevedere che l'occupazione, sia permanente che temporanea, di strade, aree e relativi spazi soprastanti e sottostanti appartenenti al proprio demanio patrimonio indisponibile [...] sia assoggettata [...] al pagamento di un canone da parte del titolare della concessione, determinato nel medesimo atto di concessione in base a tariffa.

  Il COSAP può gravare le occupazioni di beni appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile comunale quando l'occupazione richieda una concessione comunale; sono escluse le occupazioni fondate su un autonomo titolo statale rispetto al quale il Comune non dispone del potere di concedere o negare l'occupazione.

• art. 5 Regolamento COSAP del Comune di Napoli

  Chiunque intenda occupare suolo pubblico deve presentare regolare istanza al Comune.

  La previsione non può imporre una concessione comunale ulteriore a chi utilizzi un'infrastruttura autostradale demaniale statale già legittimata da un titolo statale.

• art. 3 Regolamento COSAP del Comune di Napoli

  “occupazione di suolo pubblico”: la sottrazione, sia permanente che temporanea, di suolo pubblico all'uso comune; “suolo pubblico”: il suolo e relativo soprassuolo e sottosuolo appartenente al demanio e al patrimonio indisponibile del Comune [...].

  La nozione regolamentare di occupazione presuppone una sottrazione del bene comunale all'uso comune e non ricomprende la mera sovrapposizione fisica tra un'infrastruttura demaniale statale e una strada comunale.

• art. 17 Regolamento COSAP del Comune di Napoli

  Le occupazioni realizzate senza la concessione comunale sono considerate abusive.

  La qualificazione di abusività presuppone che l'occupazione sia soggetta a concessione comunale; non opera quando l'infrastruttura è legittimata da un autonomo titolo statale e il Comune non ha il potere di imporre un titolo ulteriore.

• art. 22 Regolamento COSAP del Comune di Napoli

  Il canone è dovuto dal titolare della concessione di suolo pubblico.

  Il presupposto soggettivo del canone è collegato alla titolarità della concessione comunale e non consente di assoggettare al COSAP un concessionario autostradale privo, perché non necessaria, di concessione comunale.

• art. 1 l. 729/1961

  la costruzione e l'esercizio delle autostrade che non siano già state concesse a norma della Legge 21 maggio 1955, n. 463, sono disciplinati dalla presente legge

  La concessione autostradale trova fondamento nella disciplina statale, che legittima la costruzione e l'esercizio dell'infrastruttura.

• art. 2 l. 187/1971

  Sarà stipulata una nuova convenzione con ciascuno degli enti concessionari di autostrade - quale che sia la norma di legge in base alla quale la concessione è stata assentita [...]

  La disposizione costituisce il fondamento della rinnovazione convenzionale delle concessioni autostradali statali.

• art. 8-duodecies d.l. 59/2008, convertito dalla l. 101/2008

  La convenzione di concessione dell'infrastruttura autostradale è stata approvata con legge, confermando il fondamento statale del titolo di occupazione e gestione.

• art. 11 c.p.a.

  È stato richiamato nella precedente pronuncia di declinatoria della giurisdizione quale disciplina per la riproposizione della causa davanti al giudice ritenuto munito di giurisdizione.

• art. 105, comma 3, c.p.a.

  Ha consentito la riassunzione del giudizio davanti al TAR dopo l'annullamento con rinvio della precedente sentenza da parte del Consiglio di Stato.

• artt. 79 c.p.a. e 295 c.p.c.

  Sono stati applicati per disporre la sospensione necessaria del processo amministrativo in attesa della definizione della controversia pregiudiziale sulla giurisdizione pendente davanti alla Corte di cassazione.

• art. 4 l. 689/1981

  È stato invocato dalla ricorrente in relazione a una causa di esclusione della responsabilità, ma la relativa censura è rimasta assorbita.

• art. 1 l. 241/1990

  È stato invocato dalla ricorrente a tutela del legittimo affidamento, ma la relativa censura è rimasta assorbita.

Massime di principio

• La controversia appartiene alla giurisdizione amministrativa quando l'impugnazione investe direttamente il regolamento comunale che costituisce il fondamento dell'atto impositivo e si contesta l'esercizio del potere regolamentare e concessorio attribuito al Comune dall'art. 63 d.lgs. 446/1997, anche se la vicenda ha ricadute patrimoniali relative alla debenza del canone.
• Il COSAP può essere applicato soltanto alle occupazioni di beni appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile comunale che richiedano una concessione comunale; non sono assoggettabili al canone le occupazioni fondate su un autonomo titolo statale rispetto alle quali il Comune non dispone del potere di concedere o negare l'occupazione.
• Un'infrastruttura autostradale appartenente al demanio statale, costruita e gestita in forza di una concessione statale fondata sulla legge, non diventa un'occupazione abusiva del soprassuolo comunale per il solo fatto di sovrastare una strada comunale o provinciale.
• La mera interferenza fisica o prossimità tra beni appartenenti a demani diversi non integra, di per sé, utilizzazione abusiva o sottrazione del bene comunale all'uso comune e non legittima l'imposizione di un'ulteriore concessione comunale né del relativo canone.
• La qualificazione regolamentare di un'occupazione come abusiva per assenza di concessione comunale presuppone che l'occupazione sia effettivamente soggetta al potere concessorio dell'ente locale; tale presupposto manca quando l'occupazione deriva da un titolo statale autonomo e prevalente.

Come è indicizzato