Sentenza n. 8335/2026 - Roma, Sezione 3B

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego ministeriale relativo alla domanda di riconoscimento dei titoli conseguiti in Romania. Il diniego era fondato principalmente sulla mancata produzione dell’Adeverinta rilasciata dal Ministero romeno, attestante la disciplina insegnabile e la fascia di età degli alunni, nonché sul rilievo della mancata apostille o legalizzazione dei documenti esteri. Sono stati dedotti la violazione degli artt. 16 e 17 del d.lgs. 206/2007, il difetto di interlocuzione e di istruttoria, la violazione dei principi affermati dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato sul riconoscimento delle qualifiche professionali estere, l’omessa comparazione tra i percorsi formativi svolti in Romania e quelli richiesti in Italia, la mancata valutazione di eventuali misure compensative e il mancato rispetto dei termini previsti dalla direttiva 2005/36/CE. È stata inoltre contestata la richiesta generalizzata di apostille o legalizzazione dei titoli esteri.

La decisione

Il ricorso è stato accolto e il diniego è stato annullato. Il TAR ha ritenuto illegittimo considerare l’Adeverinta ministeriale come un prerequisito indispensabile per l’esame della domanda. Tale documento costituisce un elemento istruttorio utile e certificativo, ma non necessario, quando siano stati prodotti altri titoli formativi, quali i certificati universitari Nivel, dai quali possano risultare il diritto all’insegnamento, il campo di specializzazione e la fascia di età. L’Amministrazione deve esaminare in concreto e individualmente l’intero percorso formativo e professionale dell’interessata, comparandolo con i requisiti italiani e valutando, ove emergano differenze, l’adozione di misure compensative proporzionate; non può rigettare automaticamente l’istanza per la sola mancanza dell’Adeverinta. Il Collegio ha richiamato i principi dell’Adunanza Plenaria nn. 18-22 del 2022 e le esigenze derivanti dagli artt. 45 e 49 TFUE, anche qualora la direttiva 2005/36/CE non fosse direttamente applicabile. È stato inoltre ritenuto illegittimo il comportamento procedimentale dell’Amministrazione, che aveva richiesto l’integrazione documentale tardivamente, assegnato un termine rigido, non esaminato le integrazioni già prodotte e non valutato la richiesta di proroga, senza considerare che i termini della direttiva e del d.lgs. 206/2007 sono ordinatori e che l’inadempimento documentale non determina automaticamente il rigetto. Quanto all’apostille, il TAR ha rilevato che essa non è prevista espressamente dalla direttiva, dal modulo ministeriale o dal d.lgs. 206/2007 come requisito generale ostativo; la verifica dell’autenticità deve avvenire secondo il sistema di cooperazione tra Stati membri e ogni ulteriore formalità deve essere richiesta solo ove strettamente necessaria e in modo proporzionato. L’Amministrazione dovrà riesaminare l’istanza alla luce dei principi stabiliti e della documentazione prodotta, anche in corso di causa. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• artt. 16 e 17 d.lgs. 206/2007

  Disciplinano la procedura nazionale di riconoscimento delle qualifiche professionali e gli adempimenti documentali; i termini sono ordinatori e l’Amministrazione deve esaminare la domanda senza rigettarla automaticamente per una carenza documentale integrabile.

• art. 22 d.lgs. 206/2007

  Richiamato in relazione all’obbligo di comparare i percorsi formativi e valutare eventuali misure compensative.

• art. 8, comma 4, d.lgs. 206/2007

  Concorre a fondare un sistema di verifica dell’autenticità dei titoli che non aggravi indebitamente la posizione del richiedente.

• art. 17, comma 9-bis, d.lgs. 206/2007

  La possibilità di richiedere copie autenticate dei documenti è ammessa “in una fase successiva” e solo “in caso di dubbio fondato e ove strettamente necessario”.

  Esclude la legittimità di richieste generalizzate e automaticamente ostative di formalità documentali, imponendo necessità e proporzionalità.

• art. 2, comma 7, l. 241/1990

  Consente la sospensione dei termini procedimentali per acquisire informazioni o certificazioni relative a fatti, stati o qualità non attestabili da documenti già disponibili.

• art. 6, comma 1, lett. b), l. 241/1990

  Impone al responsabile del procedimento di accertare d’ufficio i fatti e di adottare gli atti necessari all’istruttoria, potendo chiedere la rettifica o il completamento di dichiarazioni e istanze.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Rileva nel procedimento di preavviso di rigetto e nella possibilità di acquisire e valutare le osservazioni e integrazioni dell’interessato.

• art. 13 direttiva 2005/36/CE

  Impone allo Stato ospitante di valutare attestati di competenza e titoli di formazione rilasciati da autorità competenti di altro Stato membro; non consente di escludere automaticamente l’esame della domanda per la mancanza di uno specifico documento quando siano disponibili altri titoli formativi rilevanti.

• art. 14 direttiva 2005/36/CE

  Consente l’adozione di misure compensative proporzionate per colmare differenze sostanziali tra la formazione del richiedente e quella richiesta nello Stato ospitante.

• art. 50 direttiva 2005/36/CE e Allegato VII

  Prevedono il sistema di verifica della documentazione e dell’autenticità dei titoli, basato anzitutto sulla cooperazione tra Stati membri e senza aggravamento ingiustificato della posizione del richiedente.

• art. 51 direttiva 2005/36/CE

  L’autorità competente deve accusare ricevuta della documentazione entro un mese e informare il richiedente degli eventuali documenti mancanti; la procedura deve essere conclusa prima possibile e comunque entro tre mesi dalla presentazione della documentazione completa, prorogabili nei casi previsti.

  I termini procedimentali sono ordinatori, ma impongono tempestiva interlocuzione e non consentono all’Amministrazione di rimanere inerte per lungo tempo per poi rigettare la domanda senza valutare le integrazioni.

• artt. 45 e 49 TFUE

  Impongono alle autorità nazionali di valutare l’insieme dei diplomi, certificati, titoli ed esperienze dell’interessato e di compararli con le qualifiche richieste nello Stato ospitante, anche quando la direttiva 2005/36/CE non sia direttamente applicabile.

• art. 74 c.p.a.

  Consente al Collegio di motivare mediante richiamo a un orientamento giurisprudenziale conforme della Sezione.

Massime di principio

• Nel procedimento di riconoscimento di qualifiche professionali o titoli formativi conseguiti in un altro Stato membro, l’Amministrazione non può considerare la mancanza di uno specifico attestato professionale come causa automatica di rigetto quando siano stati prodotti altri titoli formativi o abilitativi idonei a fornire elementi utili alla valutazione comparativa.
• L’autorità competente deve esaminare concretamente e individualmente l’intero compendio di diplomi, certificati, competenze ed esperienze professionali del richiedente, comparandolo con la formazione richiesta nello Stato ospitante e valutando, ove necessario, misure compensative proporzionate.
• L’attestazione rilasciata dall’autorità ministeriale dello Stato d’origine può costituire un elemento istruttorio utile per individuare l’ambito della qualifica estera, ma non è necessariamente un requisito costitutivo o una condizione di procedibilità della domanda di riconoscimento, se le medesime informazioni risultano da altri titoli formativi ufficiali.
• La richiesta di integrazioni documentali deve essere tempestiva e coerente con i doveri di collaborazione e buona fede; il mancato deposito entro il termine assegnato non legittima automaticamente il rigetto quando la documentazione sia integrabile, siano state prodotte integrazioni parziali o sia stata chiesta una proroga, soprattutto se l’Amministrazione ha tardivamente individuato la carenza.
• I termini previsti dalla direttiva 2005/36/CE e dal d.lgs. 206/2007 per la procedura di riconoscimento sono ordinatori, ma il loro mancato rispetto incide sugli obblighi di collaborazione dell’Amministrazione e impedisce di aggravare irragionevolmente la posizione del richiedente.
• L’apostille o altra formalità di legalizzazione non può essere richiesta in via generale come condizione ostativa alla procedibilità della domanda di riconoscimento, quando il diritto europeo prevede strumenti di cooperazione tra Stati membri per la verifica dell’autenticità e consente richieste ulteriori solo in caso di dubbio fondato e ove strettamente necessario.

Come è indicizzato