Sentenza n. 5689/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

L’impresa aveva presentato, tra il 2013 e il 2017, numerose richieste di verifica e certificazione ai fini dell’ottenimento dei certificati bianchi, accolte dal GSE tra il 2013 e il 2015. Nel 2018 il GSE ha avviato un procedimento qualificato come annullamento d’ufficio, chiedendo documentazione integrativa relativa agli interventi, tra cui autodichiarazioni dei clienti, liberatorie, impegni di non cumulo, file di rendicontazione e documentazione tecnica. Ritenendo non adeguatamente documentate le 31 RVC, il GSE ne ha annullato l’accoglimento, ha richiesto la restituzione degli incentivi e ha successivamente respinto l’istanza di riesame proposta ai sensi dell’art. 56, comma 8, d.l. n. 76/2020. In primo grado la società ha dedotto, tra l’altro, l’insussistenza dei presupposti dell’autotutela, la violazione dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990, l’erronea qualificazione del potere come verifica e controllo o decadenza, la conformità delle RVC alla disciplina vigente al momento della loro presentazione, l’illegittima imposizione ex post di obblighi documentali, la violazione dei principi di proporzionalità, buona fede, affidamento e non aggravamento, il difetto di motivazione e istruttoria, l’illegittimità derivata degli atti di recupero e l’erronea quantificazione dell’indebito. In appello ha contestato, inoltre, la declaratoria di improcedibilità del ricorso introduttivo e l’omessa o insufficiente pronuncia del TAR sui motivi dedotti.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato la sentenza del TAR. Ha anzitutto escluso l’improcedibilità del ricorso introduttivo: l’istanza proposta ai sensi dell’art. 56, comma 8, d.l. n. 76/2020 attiva un procedimento nuovo e autonomo, sicché il diniego di riesame non sostituisce né conferma in senso proprio il provvedimento originario e permane l’interesse a contestare quest’ultimo. Nel merito, il Collegio ha qualificato il provvedimento dell’11 dicembre 2018 come esercizio del potere di annullamento d’ufficio ex art. 21-nonies l. n. 241/1990, e non come esercizio del potere di verifica, controllo e decadenza previsto dall’art. 42, comma 3, d.lgs. n. 28/2011. La qualificazione è stata ricavata dalla terminologia utilizzata dal GSE, dal richiamo espresso all’autotutela e all’annullamento d’ufficio, dalla struttura del procedimento di secondo grado e dal fatto che il GSE aveva rimesso in discussione la legittimità originaria di provvedimenti favorevoli già adottati, senza contestare dichiarazioni false, inadempimenti successivi o la perdita sopravvenuta dei requisiti. Il giudice ha escluso che potesse procedersi a una riqualificazione giudiziale dell’atto per salvarne la legittimità, poiché ciò integrerebbe un’inammissibile integrazione postuma della motivazione e della base legale. L’annullamento d’ufficio è stato ritenuto illegittimo perché adottato oltre il termine massimo di diciotto mesi previsto dall’art. 21-nonies: anche assumendo come dies a quo l’ultima approvazione, il termine era scaduto il 3 giugno 2017. La mancata produzione di documenti richiesti in sede di controllo non è stata ritenuta equivalente, di per sé, a una falsa rappresentazione dei fatti idonea a escludere il termine, in assenza di una motivazione che indicasse gli elementi dai quali desumere una falsità originaria. Il provvedimento è stato inoltre ritenuto carente di motivazione sull’interesse pubblico concreto e attuale e sul bilanciamento con l’affidamento maturato dall’operatore, non essendo sufficiente il generico richiamo alla tutela delle risorse pubbliche. Il Collegio ha poi rilevato che il GSE aveva fondato l’annullamento sulla mancata produzione di documenti, in particolare autodichiarazioni e liberatorie dei clienti, che non erano richiesti dalla disciplina vigente al momento della presentazione delle RVC e furono specificati soltanto da chiarimenti operativi del marzo 2017. La nozione di documentazione idonea non consente di ampliare retroattivamente gli obblighi documentali. È stata inoltre ritenuta illegittima la natura massiva e sproporzionata del controllo, svolto contemporaneamente su numerose RVC e circa 170.000 interventi, anziché secondo il modello del controllo a campione, con un termine non proporzionato alla mole degli adempimenti. Sono stati quindi annullati integralmente il provvedimento di annullamento d’ufficio, il provvedimento di recupero e il diniego di riesame per illegittimità derivata. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. Il GSE è stato condannato alle spese del doppio grado, liquidate in euro 5.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  termine massimo di diciotto mesi previsto per i provvedimenti attributivi di vantaggi economici

  Il provvedimento del GSE, per come strutturato e motivato, costituiva annullamento d’ufficio e doveva rispettare il termine di diciotto mesi, decorrente anche per i provvedimenti favorevoli anteriori alla novella dalla data di entrata in vigore della nuova disciplina. Il termine era ormai scaduto.

• art. 42, comma 3, d.lgs. n. 28/2011

  La disposizione disciplina il distinto potere di verifica, controllo e decadenza dagli incentivi. Non può essere utilizzata per riqualificare un procedimento che l’amministrazione ha strutturato e denominato come annullamento d’ufficio.

• art. 56, comma 8, d.l. n. 76/2020, convertito in l. n. 120/2020

  L’istanza di applicazione della disciplina sopravvenuta attiva un procedimento nuovo e autonomo; il diniego di riesame non sostituisce né conferma in senso proprio il provvedimento originario e non rende improcedibile l’impugnazione di quest’ultimo.

• art. 1, comma 2-bis, l. n. 241/1990

  L’imposizione retroattiva di obblighi documentali non previsti dalla disciplina vigente e lo svolgimento di controlli massivi e sproporzionati contrastano con i principi di collaborazione e buona fede nei rapporti tra amministrazione e privato.

• artt. 13 e 14, comma 3, Linee guida AEEG EEN 9/11

  Le disposizioni individuano gli obblighi documentali applicabili alle RVC; non richiedevano le autodichiarazioni, le liberatorie e gli impegni di non cumulo successivamente richiesti dal GSE.

• art. 56, comma 8, d.l. n. 76/2020

  Il diniego dell’istanza di riesame costituisce un atto distinto, relativo ai presupposti dello ius superveniens, e non determina la sostituzione o la conferma in senso proprio dell’originario annullamento.

Massime di principio

• Quando l’amministrazione qualifica espressamente il proprio intervento come annullamento d’ufficio, richiama l’art. 21-nonies l. n. 241/1990 e struttura il procedimento secondo il modello dei procedimenti di secondo grado, il giudice non può riqualificare l’atto come esercizio di un diverso potere di controllo o decadenza al solo fine di conservarne la legittimità.
• La distinzione tra decadenza e annullamento d’ufficio dipende dalla causa concreta dell’intervento: la decadenza riguarda normalmente falsità o non veridicità delle dichiarazioni, violazioni di prescrizioni essenziali per il perdurante godimento del beneficio o perdita sopravvenuta dei requisiti; l’annullamento d’ufficio ricorre quando l’amministrazione riesamina la legittimità originaria di un provvedimento favorevole già adottato e perviene a una diversa valutazione della medesima situazione.
• L’annullamento d’ufficio di provvedimenti attributivi di vantaggi economici deve rispettare il termine di diciotto mesi previsto dall’art. 21-nonies l. n. 241/1990; per gli atti favorevoli anteriori alla novella del 2015, il termine decorre dall’entrata in vigore della nuova disciplina.
• La mancata produzione, in sede di controllo, di documenti richiesti dall’amministrazione non equivale automaticamente a una falsa rappresentazione dei fatti e non consente di eludere il termine di cui all’art. 21-nonies, salvo che l’amministrazione motivi specificamente sugli elementi dai quali risulti che il provvedimento originario fu ottenuto mediante una rappresentazione originariamente non veritiera.
• Nell’attività di verifica degli incentivi, l’amministrazione non può imporre retroattivamente obblighi documentali introdotti dopo la presentazione delle domande. La documentazione idonea deve essere valutata in relazione agli obblighi di dichiarazione, trasmissione e conservazione previsti dalla disciplina vigente ratione temporis.
• I controlli amministrativi sugli incentivi devono conservare natura selettiva e proporzionata: un controllo massivo sull’intera attività dell’operatore, esteso a un numero enorme di interventi e accompagnato da termini incongrui, può violare i principi di proporzionalità, buona fede e non aggravamento del procedimento.

Come è indicizzato