Sentenza n. 5361/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

Il consorzio ha impugnato l'esclusione disposta dalla stazione appaltante dopo la verifica dei requisiti e dell'offerta. La lex specialis individuava il CCNL per i lavoratori dipendenti delle imprese edili e affini e delle cooperative (F012), consentendo tuttavia l'applicazione di un diverso contratto solo se idoneo a garantire tutele economiche e normative equivalenti. Una consorziata indicata in offerta quale impresa esecutrice dei lavori aveva dichiarato di applicare il CCNL Metalmeccanica (C011). Nel corso della verifica, il consorzio ha prodotto una dichiarazione di equivalenza, proposto correttivi economici individuali e successivamente dichiarato che la consorziata avrebbe applicato il CCNL Edilizia, sostenendo inoltre che essa fosse un mero fornitore di barriere stradali e non un esecutore di lavori. Il primo motivo ha dedotto violazione dell'art. 11 del codice dei contratti, della lex specialis e travisamento dei fatti, sostenendo che l'obbligo di applicare il CCNL riguardasse gli esecutori dei lavori e non i meri fornitori. Il secondo motivo ha contestato la violazione dell'art. 11, nonché dei principi di ragionevolezza e proporzionalità, assumendo che il CCNL Metalmeccanica fosse pertinente alle lavorazioni. Il terzo motivo ha censurato il giudizio di non equivalenza per errore di fatto, erronea interpretazione dei CCNL, difetto di motivazione e violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità. Il quarto motivo ha invocato il principio del risultato e l'art. 67, commi 17 e 18, del codice dei contratti, sostenendo che l'estromissione della consorziata avrebbe costituito una modifica in riduzione irrilevante ai fini dell'esecuzione.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Quanto al primo motivo, ha rilevato che la documentazione di gara qualificava chiaramente la consorziata come impresa esecutrice dei lavori e non come mero fornitore. La successiva riqualificazione come fornitrice, effettuata dopo la scadenza del termine per le offerte, avrebbe comportato una modifica sostanziale dell'offerta, lesiva della par condicio. È stata respinta anche la censura relativa all'impegno postumo ad applicare il CCNL Edilizia: il CCNL concretamente applicato costituisce elemento essenziale dell'offerta, poiché incide sui costi della manodopera; l'operatore che abbia indicato un diverso CCNL deve dimostrarne l'equivalenza, non può sostituirlo successivamente con quello indicato dalla stazione appaltante. L'art. 11, comma 4, è stato interpretato nel senso che la dichiarazione di impegno ad applicare il CCNL indicato dalla stazione appaltante riguarda il concorrente che lo abbia già indicato in offerta, mentre chi abbia indicato un diverso CCNL deve presentare la dichiarazione di equivalenza. Il richiamo al principio del risultato non consente di derogare ai principi di immodificabilità dell'offerta e di parità di trattamento. Il TAR ha escluso inoltre che l'impegno a riconoscere trattamenti economici individuali possa colmare le differenze tra i CCNL: l'equivalenza deve essere verificata comparando i sistemi collettivi, generali e astratti, non mediante trattamenti individuali futuri o superminimi. Quanto al giudizio di non equivalenza, il Collegio ha riconosciuto alla stazione appaltante un'ampia discrezionalità tecnica, sindacabile solo in presenza di manifesta illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza, irrazionalità o travisamento. Nel caso concreto l'istruttoria è stata ritenuta completa e il provvedimento adeguatamente motivato, anche mediante il ricorso a un esperto giuslavoristico. La non equivalenza risultava confermata dalla maggiore retribuzione annua lorda prevista dal CCNL Edilizia e dalle tutele connesse alla Cassa edile, non adeguatamente compensate dal CCNL Metalmeccanica. È stata respinta anche la tesi della mera pertinenza del CCNL, poiché il d.lgs. n. 36/2023 richiede l'applicazione del contratto indicato nel bando oppure di un diverso contratto con tutele equivalenti. Il ricorso è stato integralmente respinto; le spese sono state compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 11 d.lgs. 36/2023

  Nei casi di cui al comma 3, prima di procedere all'affidamento o all'aggiudicazione le stazioni appaltanti e gli enti concedenti acquisiscono la dichiarazione con la quale l'operatore economico individuato si impegna ad applicare il contratto collettivo nazionale e territoriale indicato nell'esecuzione delle prestazioni oggetto del contratto per tutta la sua durata, ovvero la dichiarazione di equivalenza delle tutele.

  La disposizione distingue tra il concorrente che abbia già indicato in offerta il CCNL individuato dalla stazione appaltante, tenuto a confermarne l'applicazione, e quello che abbia indicato un diverso CCNL, tenuto a dichiarare e dimostrare l'equivalenza; non consente la sostituzione postuma del CCNL indicato in offerta.

• art. 67, commi 17 e 18, d.lgs. 36/2023

  Non consente, nel caso esaminato, l'estromissione della consorziata quando ciò comporti la modifica di un elemento essenziale dell'offerta, quale il CCNL applicabile e la conseguente struttura dei costi della manodopera.

• art. 68, commi 17 e 18, d.lgs. 36/2023

  Richiamato dalla ricorrente, ma ritenuto inidoneo a legittimare la modifica postuma dell'offerta e del CCNL applicabile.

• art. 30, comma 4, d.lgs. 50/2016

  La disciplina previgente, invocata dalla ricorrente per sostenere la possibilità di scegliere un CCNL pertinente o coerente, non è applicabile ratione temporis e risulta superata dal regime dell'art. 11 d.lgs. 36/2023.

• artt. 74, comma 1 e 88, comma 2, lett. d, c.p.a.

  Richiamati per il recepimento nella motivazione del precedente giurisprudenziale sul giudizio di equivalenza dei CCNL.

Massime di principio

• Nelle gare disciplinate dall'art. 11 del d.lgs. 36/2023, l'operatore economico deve applicare il CCNL individuato dalla stazione appaltante oppure indicare in offerta un diverso CCNL e dimostrare che esso garantisce tutele economiche e normative equivalenti; non è sufficiente che il contratto alternativo sia soltanto pertinente o coerente con l'oggetto dell'appalto.
• Il CCNL concretamente applicato costituisce un elemento essenziale dell'offerta, poiché incide sui costi della manodopera e sulla complessiva competitività dell'offerta; la sua sostituzione dopo la scadenza del termine di gara integra una modifica sostanziale non consentita, lesiva della par condicio e dell'immodificabilità dell'offerta.
• La dichiarazione postuma con cui un'impresa indicata in offerta come consorziata esecutrice viene riqualificata come mero fornitore non è ammissibile quando contraddice la documentazione di gara, perché modifica sostanzialmente la struttura soggettiva e contenutistica dell'offerta.
• L'equivalenza delle tutele deve essere valutata mediante il confronto tra i sistemi collettivi previsti dai due CCNL, considerati in termini generali e astratti; futuri accordi individuali, superminimi o trattamenti ad personam non possono di per sé colmare le differenze sostanziali tra i contratti collettivi.
• Il giudizio di equivalenza tra CCNL costituisce espressione di discrezionalità tecnica della stazione appaltante ed è sindacabile dal giudice amministrativo soltanto quando risulti manifestamente illogico, arbitrario, irragionevole, irrazionale, viziato da travisamento dei fatti o da carenze istruttorie e motivazionali.
• Il principio del risultato ha funzione interpretativa e non può essere utilizzato per introdurre deroghe ai principi di immodificabilità dell'offerta e di parità di trattamento tra i concorrenti.

Come è indicizzato