Sentenza n. 2990/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

L’appellante ha dedotto: la carenza di legittimazione e di interesse ad agire dei proprietari confinanti; la formazione di un giudicato esterno sulla precedente sentenza del TAR, che aveva dichiarato improcedibile o inammissibile il ricorso avverso il silenzio in ragione dell’intervenuta adozione di una nota comunale del 19 gennaio 2016; la natura endoprocedimentale e non autonomamente impugnabile della medesima nota; la tardiva impugnazione della SCIA e dei pareri della Soprintendenza; la violazione delle norme urbanistico-edilizie comunali, della legge sul superamento delle barriere architettoniche e del d.P.R. 380/2001, sostenendo la piena legittimità delle opere e l’avvenuta sanatoria mediante pagamento dell’oblazione; infine, la violazione dell’art. 34 c.p.a. e dei limiti esterni della giurisdizione, per avere il TAR imposto all’amministrazione il contenuto dell’attività da esercitare. I resistenti hanno sostenuto la sussistenza della vicinitas qualificata, l’assenza di efficacia sostanziale della precedente pronuncia resa nel rito sul silenzio, l’impugnabilità della nota comunale quale atto conclusivo e lesivo, nonché l’illegittimità delle opere, consistenti nella trasformazione del tetto in terrazzo, nell’innalzamento delle quote e nella realizzazione di un volume tecnico per l’ascensore.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato la sentenza del TAR, respingendo il ricorso di primo grado. Ha ritenuto sussistente l’interesse ad agire dei proprietari confinanti, in ragione della vicinitas qualificata e della prospettata possibile riduzione della luce, dell’aerazione, della visuale e del valore commerciale dell’immobile. Ha escluso che la precedente pronuncia sul silenzio avesse formato un giudicato sostanziale sulla legittimità della nota comunale del 19 gennaio 2016: l’adozione dell’atto espresso durante il giudizio aveva fatto venir meno l’inerzia, mentre il riferimento alla sanatoria aveva natura meramente descrittiva. Ha però riconosciuto alla nota comunale natura provvedimentale, in quanto attestazione espressa della conformità dell’opera ai parametri urbanistici o vincolistici, con conseguente onere di impugnazione da parte del terzo leso. Ha ritenuto infondata anche la censura sulla tardiva impugnazione della SCIA e dei pareri, poiché l’oggetto dell’impugnazione era il successivo provvedimento espresso del 19 gennaio 2016, quale atto conclusivo del procedimento di controllo. Nel merito, ha affermato che la normativa statale sul superamento delle barriere architettoniche prevale, per specialità e in attuazione degli artt. 2 e 3, secondo comma, Cost., sulle divergenti previsioni delle NTA comunali. Il volume tecnico destinato ai meccanismi dell’ascensore, necessario per consentire l’accesso all’immobile a una persona con disabilità, non determina nuovo volume utile né maggiore consumo di suolo, incidendo soltanto su sagoma e prospetto dell’edificio. Ha quindi ritenuto applicabile la normativa sull’eliminazione delle barriere architettoniche e non le limitazioni comunali incompatibili. Quanto all’ultimo motivo, il Collegio ha precisato che la richiesta dei vicini riguardava l’autotutela decisoria sui titoli formatisi in relazione all’attività amministrativa precedente, non la generale vigilanza edilizia; tale potere è soggetto ai presupposti e ai limiti temporali dell’annullamento d’ufficio ex art. 21-nonies l. 241/1990. Le spese del doppio grado sono state compensate per la complessità e novità della controversia.

Norme richiamate

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Il rito sul silenzio mira a verificare la permanenza dell’inerzia amministrativa; l’adozione di un provvedimento espresso durante il giudizio fa venir meno l’inerzia, senza determinare un giudicato sostanziale sulla legittimità dell’atto sopravvenuto.

• art. 19, comma 6-ter, l. 241/1990

  La SCIA non è un provvedimento amministrativo tacito direttamente impugnabile; il terzo leso deve sollecitare i poteri di verifica dell’amministrazione e impugnare gli atti successivi o il silenzio, secondo la concreta evoluzione dell’attività amministrativa.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La verifica ex post della legittimità dei titoli o degli atti formatisi a seguito dell’attività amministrativa rientra nell’autotutela decisoria e può condurre all’annullamento d’ufficio solo in presenza dei relativi presupposti e nel rispetto dei limiti temporali previsti.

• art. 34 c.p.a.

  Il giudice amministrativo non può sostituirsi all’amministrazione nell’esercizio della discrezionalità; il sindacato deve rispettare i limiti esterni della giurisdizione e non imporre il contenuto dell’eventuale provvedimento amministrativo.

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  La disposizione è richiamata in relazione ai poteri comunali di vigilanza e controllo sull’attività edilizia, distinti dall’autotutela decisoria sugli atti amministrativi già adottati.

• art. 6, comma 1, lett. b), d.P.R. 380/2001

  È richiamato nel quadro della disciplina edilizia applicabile agli interventi oggetto della controversia.

• legge n. 13/1989

  La disciplina statale sul superamento delle barriere architettoniche prevale, per specialità, sulle incompatibili previsioni delle NTA comunali e consente gli interventi necessari a garantire l’accessibilità, purché il manufatto non determini nuovo volume utile o maggiore consumo di suolo.

• artt. 2 e 3, comma 2, Cost.

  “La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili della persona” e “è compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana”.

  I principi costituzionali di tutela della persona e di rimozione degli ostacoli all’eguaglianza fondano la prevalenza della disciplina statale sull’eliminazione delle barriere architettoniche rispetto a previsioni urbanistiche comunali incompatibili.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  La norma è richiamata quale base per l’oscuramento delle generalità e dei dati idonei a rivelare lo stato di salute.

• art. 9, paragrafi 1 e 4, Regolamento (UE) 2016/679

  La norma è richiamata in relazione alla protezione dei dati relativi alla salute e all’oscuramento dei dati personali nella diffusione del provvedimento.

Massime di principio

• La vicinitas qualificata del proprietario confinante, accompagnata dalla prospettazione concreta di una possibile incidenza sulle condizioni di luce, aerazione, visuale, fruibilità o valore commerciale dell’immobile, è sufficiente a fondare l’interesse ad agire contro un titolo edilizio o contro gli atti che ne attestano la legittimità.
• Nel giudizio avverso il silenzio, l’adozione di un provvedimento espresso durante il processo fa venir meno l’inerzia amministrativa, ma non determina un giudicato sostanziale sulla legittimità dell’atto sopravvenuto; le considerazioni sulla sua legittimità contenute nella pronuncia resa sul silenzio non costituiscono, se non decisive ai fini della statuizione, la ratio decidendi.
• Quando l’amministrazione attesta espressamente la conformità di un’opera edilizia ai parametri urbanistici o vincolistici, tale attestazione ha natura provvedimentale e autonomamente lesiva, sicché il terzo che si assume leso deve impugnarla.
• La disciplina statale sul superamento delle barriere architettoniche, attuativa dei principi costituzionali di tutela della persona e di rimozione degli ostacoli all’eguaglianza, prevale per specialità sulle incompatibili previsioni urbanistiche comunali.
• La realizzazione di un volume tecnico destinato esclusivamente ai meccanismi di un ascensore necessario per l’accessibilità di una persona con disabilità non costituisce nuovo volume utile né maggiore consumo di suolo quando incide soltanto su sagoma e prospetto dell’edificio; le limitazioni urbanistiche comunali incompatibili non possono impedirla.
• La richiesta del terzo di riesaminare la legittimità di titoli o atti amministrativi già formatisi non attiva la generale vigilanza edilizia, ma l’autotutela decisoria; l’eventuale annullamento d’ufficio è quindi possibile solo alle condizioni e nei limiti temporali dell’art. 21-nonies l. 241/1990.

Come è indicizzato