Parere n. 446/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto, con deposito diretto ex art. 11 d.P.R. n. 1199 del 1971, da Ass. Legacoop Sardegna - Lega Regionale Sarda delle Cooperative e Mutue contro la Regione Sardegna per l’annullamento delle delibere della Giunta regionale n. 32/16 e n. 32/18 del 6 ottobre 2023, nonché, per quanto possa occorrere, della delibera della Giunta regionale n. 38-746 del 17 novembre 2023 e di tutti gli atti presupposti, collegati e consequenziali, tra cui in particolare la Relazione della Direzione generale della Sanità denominata Determinazione delle tariffe per le Cure Domiciliari Integrate (CDI) e le Cure Domiciliari Integrate Palliative ai malati terminali (CDI – PT) e la delibera della Giunta regionale n. 35/17 del 10 luglio 2018della delibera n. 32/16 del 6 ottobre 2023.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeImpugnazione delle delibere della Giunta regionale sarda n. 32/16 e n. 32/18 del 6 ottobre 2023, nonché degli atti connessi, concernenti la determinazione delle tariffe per le cure domiciliari integrate e le cure domiciliari integrate palliative.
Esito
La questione giuridica
L'associazione ricorrente ha impugnato le deliberazioni regionali che hanno determinato le tariffe per le cure domiciliari integrate e per le cure domiciliari integrate palliative ai malati terminali, sostenendo che gli importi fissati non consentirebbero di coprire i costi minimi del servizio. Secondo la ricorrente, ciò impedirebbe ad alcune imprese associate di richiedere l'accreditamento o di operare in modo redditizio nel settore. Il Consiglio di Stato deve preliminarmente verificare la legittimazione e l'interesse dell'associazione ad agire, anche alla luce delle finalità statutarie, dell'identità delle imprese associate e della loro effettiva operatività nel settore, prima e dopo l'estensione del regime dell'accreditamento alle cure domiciliari integrate e alle cure palliative domiciliari. Occorre inoltre acquisire la posizione ministeriale sui motivi aggiunti depositati dalla ricorrente.
Il parere
Il Consiglio di Stato ha ritenuto l'affare non maturo per la decisione e ha disposto un supplemento istruttorio, senza pronunciarsi in via definitiva né sull'ammissibilità né sul merito del ricorso. Il Ministero della salute dovrà integrare la relazione istruttoria sui motivi aggiunti e acquisire: lo statuto dell'associazione; l'elenco delle imprese associate e il numero di quelle accreditate e operanti in Sardegna nei settori rilevanti; l'indicazione delle imprese associate già operanti nel settore prima dell'estensione del regime dell'accreditamento, sulla base di contratti di appalto aggiudicati dalle ASL. La relazione integrativa dovrà essere trasmessa anche alla ricorrente, che potrà presentare osservazioni e controdeduzioni entro quindici giorni. Il termine assegnato al Ministero è di sessanta giorni dalla comunicazione del parere. L'affare è stato rinviato a un'adunanza del terzo trimestre 2026; in caso di mancato ingiustificato adempimento, il ricorso potrà essere deciso sulla base degli atti disponibili.
Osservazioni
Motivi aggiunti
È necessaria una relazione ministeriale integrativa che esamini specificamente i motivi aggiunti depositati dalla ricorrente, essendo intervenute soltanto le controdeduzioni della Regione Sardegna.
Legittimazione e interesse dell'associazione
Devono essere acquisiti lo statuto dell'associazione e gli elementi necessari a verificare la corrispondenza tra le finalità statutarie e la lesione dedotta mediante l'impugnazione delle tariffe.
Imprese associate e accreditamento
Devono essere individuate le imprese associate, precisando quante siano accreditate e quante operino effettivamente in Sardegna nei settori delle cure domiciliari integrate e delle cure palliative domiciliari.
Precedente operatività mediante appalto
Deve essere accertato quali imprese associate operassero nel settore prima dell'estensione del regime dell'accreditamento, sulla base di contratti di appalto aggiudicati dalle ASL.
Norme richiamate
art. 11 d.P.R. 1199/1971
La disposizione è richiamata quale base per il deposito diretto del ricorso straordinario presso il Consiglio di Stato.
art. 8-quater d.lgs. 502/1992
La norma, come modificata, estende il regime dell'accreditamento alle cure domiciliari integrate e alle cure palliative domiciliari.
art. 1, comma 406, legge 178/2020
La disposizione ha apportato le modifiche all'art. 8-quater del d.lgs. 502/1992 che hanno esteso l'accreditamento ai servizi di cure domiciliari integrati e palliative domiciliari.
d.P.R. 1199/1971
Disciplina il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica e il procedimento consultivo dinanzi al Consiglio di Stato.
Massime di principio
- Nel ricorso straordinario, quando siano stati proposti motivi aggiunti non esaminati nella relazione ministeriale, l'affare non è normalmente maturo per la decisione e deve essere acquisita una relazione integrativa specificamente riferita a tali motivi.
- La legittimazione e l'interesse ad agire di un'associazione rappresentativa richiedono l'accertamento concreto delle finalità statutarie, della riferibilità della lesione a tali finalità e dell'effettiva posizione delle imprese associate rispetto all'attività o al settore inciso dall'atto impugnato.
- Per verificare l'interesse al ricorso di un'associazione di categoria non è sufficiente la mera allegazione della rappresentanza: occorre individuare gli associati interessati e accertare la loro concreta operatività nel settore disciplinato dal provvedimento.
- Quando l'interesse dedotto dipende dalla continuità o dalla trasformazione di un precedente modello di erogazione del servizio, l'istruttoria può richiedere l'accertamento dell'attività svolta dagli associati prima dell'introduzione o dell'estensione di un diverso regime amministrativo, anche mediante la documentazione dei precedenti contratti pubblici.
Ricorso straordinario sulle tariffe per le cure domiciliari in Sardegna
Il parere riguarda un ricorso straordinario proposto da un'associazione regionale di categoria contro la Regione autonoma della Sardegna, avente a oggetto le deliberazioni regionali relative alla determinazione delle tariffe per le cure domiciliari integrate e per le cure domiciliari integrate palliative ai malati terminali. Il Consiglio di Stato non ha definito il ricorso, ritenendo necessario un supplemento istruttorio.
Premesse e oggetto del ricorso
L'associazione rappresenta soggetti operanti nell'assistenza sanitaria e sociosanitaria, compresi i settori delle cure domiciliari integrate e delle cure palliative domiciliari. Il ricorso contesta le tariffe fissate dalla Regione, ritenute inferiori ai costi minimi necessari per l'erogazione del servizio.
La ricorrente sostiene che gli importi determinati dalle delibere impugnate impediscano ad alcune imprese associate di richiedere l'accreditamento o di operare in modo economicamente redditizio. Sono stati impugnati anche gli atti connessi, tra cui la relazione della Direzione generale della Sanità sulla determinazione delle tariffe e una precedente deliberazione regionale.
Quadro normativo e mutamento del regime di erogazione
Il parere richiama l'art. 8-quater del d.lgs. 502/1992, come modificato dall'art. 1, comma 406, della legge 178/2020. In conseguenza di tale modifica, il regime dell'accreditamento è stato esteso alle cure domiciliari integrate e alle cure palliative domiciliari.
In precedenza, tali servizi erano forniti dagli operatori che si erano aggiudicati contratti di appalto all'esito di procedure di evidenza pubblica bandite dalle aziende sanitarie locali. L'istruttoria deve quindi chiarire anche la posizione delle imprese associate che operavano nel settore secondo il precedente modello contrattuale.
Motivi aggiunti e incompletezza della relazione ministeriale
La ricorrente ha notificato e depositato motivi aggiunti. Il Consiglio di Stato ha rilevato che il Ministero della salute non ha ancora integrato la propria relazione di rito con riferimento a tali motivi, mentre risultano acquisite soltanto le controdeduzioni della Regione Sardegna.
La mancanza di una relazione ministeriale completa impedisce, allo stato, una decisione definitiva sull'affare.
Verifica della legittimazione e dell'interesse a ricorrere
La Sezione ha ritenuto necessario verificare in concreto la legittimazione e l'interesse dell'associazione. A tal fine dovranno essere acquisiti:
- lo statuto dell'associazione, per individuare gli scopi perseguiti e verificare se gli atti impugnati incidano sulle finalità statutarie;
- l'indicazione delle imprese associate;
- il numero delle imprese associate accreditate e operanti in Sardegna nei settori delle cure domiciliari integrate e delle cure palliative domiciliari;
- l'indicazione delle imprese associate che operavano nel settore prima dell'estensione del regime dell'accreditamento, sulla base di contratti di appalto aggiudicati dalle ASL.
L'accertamento è funzionale a stabilire se l'associazione possa far valere una lesione effettiva e riferibile alle proprie finalità istituzionali e se sussista un interesse concreto e attuale alla decisione del ricorso.
Incombenti istruttori e contraddittorio
Il Ministero della salute dovrà svolgere gli accertamenti e integrare la relazione entro sessanta giorni dalla comunicazione del parere. La relazione integrativa dovrà essere trasmessa anche alla ricorrente.
L'associazione potrà presentare osservazioni e controdeduzioni nei quindici giorni successivi, inviandole al Ministero e, se del caso, depositandole presso la Segreteria della Sezione. Per agevolare l'adempimento, il parere è stato trasmesso anche alla Regione Sardegna e alla ricorrente.
Esito e rinvio
La Sezione ha disposto gli incombenti istruttori, impregiudicata ogni decisione sulle questioni di rito e di merito, comprese eventuali ulteriori esigenze istruttorie. La trattazione è stata rinviata a un'adunanza da fissarsi nel terzo trimestre del 2026.
In caso di mancato ingiustificato adempimento entro i termini assegnati, l'affare potrà essere deciso sulla base della documentazione già presente nel fascicolo.
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