Sentenza n. 996/2026 - Lecce, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato il diniego comunale del 20 settembre 2024, nonché gli atti presupposti e connessi, deducendo: violazione e falsa applicazione dell’art. 20 d.P.R. 380/2001 e dell’art. 3 l. 241/1990; difetto di motivazione, errore nei presupposti, travisamento, difetto di istruttoria, contraddittorietà, illogicità e irragionevolezza; violazione dell’art. 18 delle N.T.A. del piano di fabbricazione comunale e dell’art. 5 d.P.R. 380/2001. In particolare, hanno sostenuto che sulla domanda di permesso di costruire presentata il 25 aprile 2023 si fosse formato il silenzio-assenso e che il Comune non potesse quindi adottare il diniego né, in subordine, disporre l’annullamento d’ufficio del titolo tacito oltre i limiti temporali e sostanziali dell’art. 21-nonies l. 241/1990. Hanno inoltre contestato l’interpretazione dell’art. 18 delle N.T.A., sostenendo che la previsione degli “interventi edilizi privati” nella zona E2 consentisse anche la realizzazione di un immobile residenziale. Nel procedimento, tuttavia, non erano stati prodotti il parere ASL relativo alla piscina, il frazionamento dell’area e l’atto unilaterale d’obbligo edilizio relativo alle particelle interessate. Dopo il preavviso di diniego, i ricorrenti avevano inoltre modificato la soluzione progettuale rinunciando alla viabilità di accesso pedonale e carrabile indicata nella tavola n. 3.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, prescindendo dall’esame dell’eccezione di inammissibilità sollevata dal Comune. Ha escluso la formazione del silenzio-assenso perché la domanda non era completa: l’atto unilaterale d’obbligo edilizio, collegato al frazionamento delle particelle e ritenuto negozio accessorio essenziale al titolo edilizio, non era stato prodotto nonostante la richiesta comunale. Il Collegio ha inoltre ritenuto che la modifica progettuale comunicata il 5 luglio 2024, consistente nella rinuncia alla viabilità prevista nel progetto originario, avesse natura essenziale e configurasse una nuova istanza, con conseguente decorrenza di un nuovo termine per la formazione del silenzio-assenso. Pertanto, alla data del diniego del 20 settembre 2024 il termine non era scaduto e non sussisteva alcun titolo tacito da annullare ai sensi dell’art. 21-nonies l. 241/1990. Le censure motivazionali sono state respinte perché il provvedimento, richiamando l’istruttoria e gli atti procedimentali, indicava le ragioni fattuali e giuridiche del diniego. Nel merito urbanistico, l’art. 18 delle N.T.A. è stato interpretato nel senso che la zona E2, destinata a “programma a verde”, ammette interventi edilizi privati funzionali a tale destinazione, ma non l’edilizia residenziale. Il dato letterale, la lettura coordinata della disposizione e il confronto con le diverse zone agricole E3, E4 ed E5, nelle quali l’edilizia residenziale è espressamente prevista, confermano tale conclusione. Le ulteriori censure sono state ritenute generiche e indimostrate. Ricorso respinto e spese compensate per la particolarità della questione.

Norme richiamate

• art. 20 d.P.R. 380/2001

  Il termine di durata massima del procedimento è di 90 giorni, elevabile a 100 giorni in caso di comunicazione dei motivi ostativi; decorso inutilmente il termine senza diniego motivato, sulla domanda di permesso di costruire si forma il silenzio-assenso.

  Il silenzio-assenso presuppone una domanda completa degli elementi essenziali e degli elaborati progettuali; la mancata produzione di un atto d’obbligo edilizio essenziale impedisce la formazione del titolo tacito. La modifica essenziale degli elaborati determina una nuova istanza e fa decorrere nuovamente il termine.

• art. 3 l. 241/1990

  Il diniego è sufficientemente motivato quando, anche mediante richiamo agli atti dell’istruttoria, indica le ragioni fattuali e giuridiche poste a fondamento della decisione.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La comunicazione dei motivi ostativi incide sul termine finale del procedimento; le modifiche essenziali apportate dall’interessato in risposta al preavviso possono configurare una nuova istanza.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il limite temporale e gli altri presupposti dell’annullamento d’ufficio rilevano solo se si è previamente formato un provvedimento tacito; esclusa la formazione del silenzio-assenso, l’Amministrazione esercita il proprio ordinario potere decisorio mediante il diniego.

• art. 5 d.P.R. 380/2001

  La disposizione è stata invocata dai ricorrenti, ma il giudice non ha ravvisato una violazione autonoma, ritenendo legittimo il diniego sulla base della disciplina urbanistica e della incompletezza della domanda.

• art. 18 delle N.T.A. del P.d.F. del Comune di Matino

  “A tale zona appartengono le aree con destinazione di programma a verde. Gli interventi edilizi privati rispettano l’indice massimo di fabbricazione fondiaria a 0,01 mc/mq.”

  La zona E2 consente interventi edilizi privati funzionali alla destinazione dell’area a programma a verde, ma non contempla l’edilizia residenziale; quest’ultima è invece prevista espressamente per altre zone agricole disciplinate dalle N.T.A.

Massime di principio

• Ai fini della formazione del silenzio-assenso sul permesso di costruire, la domanda deve contenere tutti gli elementi essenziali richiesti dalla legge e dalla disciplina applicabile, inclusi gli atti d’obbligo edilizio che risultino necessari e siano stati richiesti o volontariamente assunti dal richiedente.
• La mancata produzione di un atto unilaterale d’obbligo edilizio ritenuto essenziale per il rilascio del permesso di costruire impedisce la formazione del silenzio-assenso, anche se il termine procedimentale sia astrattamente decorso.
• La modifica essenziale degli elaborati progettuali presentata dall’interessato nel corso del procedimento configura una nuova istanza edilizia e determina la nuova decorrenza del termine per la conclusione del procedimento e per l’eventuale formazione del silenzio-assenso.
• L’annullamento d’ufficio del silenzio-assenso ai sensi dell’art. 21-nonies l. 241/1990 presuppone che il titolo tacito si sia effettivamente formato; se la domanda era incompleta o il termine non era ancora decorso a seguito di una modifica essenziale del progetto, l’Amministrazione può adottare direttamente il diniego senza esercitare l’autotutela.
• Una disciplina urbanistica che destini una zona a “programma a verde” e ammetta genericamente interventi edilizi privati, senza prevedere l’edilizia residenziale, non consente la realizzazione di immobili abitativi; la diversa previsione espressa dell’edilizia residenziale in altre zone costituisce elemento sistematico confermativo.

Come è indicizzato