Sentenza n. 1741/2026 - Torino, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato dapprima la delibera ART n. 75/2025, deducendo violazione e falsa applicazione dell’art. 37, comma 2, lettera g), e dell’art. 43, comma 1, del d.l. n. 201/2011, eccesso di potere per falso o errato presupposto, difetto di istruttoria, carenza e uso illegittimo del potere, nonché violazione dei principi di stabilità dei sistemi regolatori e tutela dell’affidamento. Ha poi proposto motivi aggiunti contro la delibera ART n. 241/2025, contestando l’ampiezza dei poteri dell’Autorità sulle concessioni autostradali vigenti e sui relativi piani economico-finanziari; la legittimità delle Misure 32-bis, 32-ter, 32-quater, 35, 41 e 44 e dell’annesso W sulla matrice dei rischi; la disciplina del TIR di progetto, del TIR Equity, del WACC, dei sovra-rendimenti e delle poste figurative; l’asserita retroattività delle nuove regole rispetto agli investimenti in corso e agli accordi pregressi; la violazione dell’affidamento derivante dal recepimento della precedente regolazione ART nel terzo Atto aggiuntivo del 2022; l’insufficienza dell’istruttoria e della motivazione, anche per la mancata considerazione del tariff freeze, della pandemia e della guerra russo-ucraina; l’inadeguatezza dei tempi di adeguamento; l’indeterminatezza delle clausole di flessibilità; la disparità di trattamento derivante dagli effetti della Misura 35; l’illegittimità della richiesta di dati sull’elasticità della domanda; e l’irragionevole inclusione di società operanti in altri settori regolati, come Terna e Snam, tra i comparables utilizzati per il calcolo del parametro beta del WACC.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibile il ricorso introduttivo perché la delibera n. 75/2025 costituiva un atto endoprocedimentale non immediatamente lesivo, volto ad avviare una consultazione e ad acquisire il contributo degli stakeholder. L’impugnazione anticipata è stata ritenuta un uso improprio dello strumento processuale, non potendo trasformare il giudizio in un mezzo di pressione sull’Autorità durante il procedimento partecipativo. Il ricorso per motivi aggiunti è stato respinto. Il Collegio ha riconosciuto all’ART un’ampia discrezionalità tecnica nella regolazione economica delle concessioni autostradali, sindacabile soltanto per manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria o motivazione, senza possibilità per il giudice di sostituire la propria valutazione a quella del regolatore. Ha ritenuto che gli artt. 37, comma 2, lettera g), e 43 del d.l. n. 201/2011 attribuiscano all’ART competenze espresse non solo sulle tariffe, ma anche sui parametri economici dei PEF e sulla verifica del loro equilibrio, in funzione della tutela degli utenti, dell’efficienza, della sostenibilità e della trasparenza del settore. La regolazione è stata ritenuta adeguatamente istruita e motivata attraverso l’insieme del procedimento, comprendente VIR, call for inputs, consultazioni, schema e relazione AIR, relazione istruttoria e delibera finale; la motivazione può essere resa per relationem mediante il richiamo agli atti procedimentali pubblici. Il TAR ha escluso che la nuova regolazione fosse retroattiva in senso proprio: incidendo su un rapporto di durata ancora in corso, essa opera pro futuro e può determinare una retroattività impropria, ammissibile se ragionevole e giustificata da interessi pubblici. Sono state ritenute legittime la distinzione tra opere realizzate, opere in corso e opere da realizzare, la diversa disciplina delle poste figurative, la verifica del TIR Equity e dei sovra-rendimenti, la matrice dei rischi e la considerazione del rischio di traffico, purché restino garantite la sostenibilità della gestione e la remunerazione ragionevole degli investimenti. L’accordo transattivo del 2021 e il terzo Atto aggiuntivo del 2022 non potevano limitare l’esercizio futuro dei poteri pubblicistici dell’ART, estranea all’accordo; il richiamo alla delibera ART n. 71/2019 è stato interpretato come rinvio dinamico alla regolazione, non come cristallizzazione della disciplina fino alla scadenza della concessione. Il TAR ha inoltre escluso l’interesse della ricorrente a censurare il tariff freeze, non avendolo concretamente subito, e ha ritenuto non provato lo squilibrio complessivo della concessione, non essendo sufficienti allegazioni riferite a singole voci o stime di accantonamento prive di adeguato supporto documentale. La scelta dei comparables, inclusi operatori di altri settori regolati e a rete, è stata ritenuta economicamente plausibile e adeguatamente motivata. Le deduzioni nuove o ampliate introdotte soltanto con la memoria di replica sono state dichiarate inammissibili. L’intervento ad adiuvandum è stato respinto perché segue le sorti dei ricorsi. Le spese sono state integralmente compensate per la novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 37, comma 2, lettere a), b), c) e g), d.l. n. 201/2011, convertito dalla l. n. 214/2011

  “con particolare riferimento al settore autostradale, a stabilire per le concessioni affidate fino al 31 dicembre 2024, nonché per quelle di cui all’articolo 43, comma 1 e, per gli aspetti di competenza, comma 2 sistemi tariffari dei pedaggi basati sul metodo del price cap”

  Attribuisce all’ART competenze espresse sulla regolazione dei pedaggi autostradali, sui criteri tariffari, sull’efficienza delle gestioni, sul contenimento dei costi per gli utenti e sulla verifica dell’equilibrio economico dei PEF.

• art. 43, commi 1 e 2, d.l. n. 201/2011, convertito dalla l. n. 214/2011

  “previo adeguamento del testo convenzionale alle eventuali prescrizioni formulate dall’Autorità di regolazione dei trasporti per i profili di competenza”

  Consente all’ART di incidere sulla predisposizione e sull’aggiornamento dei PEF delle concessioni autostradali vigenti; le convenzioni devono essere adeguate alle prescrizioni dell’Autorità nei profili tariffari e regolatori di competenza.

• art. 16, d.l. n. 109/2018, convertito dalla l. n. 130/2018

  Ha esteso alle concessioni autostradali già in essere le competenze dell’ART in materia di sistemi tariffari e di regolazione.

• art. 13, d.l. n. 162/2019

  Ha introdotto un blocco tariffario e procedimentale considerato dal giudice nel ricostruire il contesto regolatorio, ma la relativa censura è stata ritenuta priva di interesse concreto per la ricorrente, che non aveva subito il blocco.

• art. 16, l. n. 193/2024

  Ha rafforzato il ruolo dell’ART e ha modificato la disciplina dei tempi e delle modalità di aggiornamento e approvazione dei PEF, senza restringere le competenze già attribuite all’Autorità sulle concessioni vigenti.

• art. 12, l. n. 229/2003

  Costituisce il fondamento dell’obbligo delle autorità amministrative indipendenti con funzioni regolatorie di dotarsi di strumenti di analisi e valutazione di impatto della regolazione.

• art. 3, comma 2, l. n. 241/1990

  L’esenzione ordinaria dall’obbligo di motivazione degli atti amministrativi generali non impedisce che gli atti regolatori siano motivati, in ragione delle esigenze di legittimazione del potere normativo tecnico esercitato.

• art. 11, l. n. 241/1990

  L’accordo transattivo stipulato tra concedente e concessionario non può limitare i poteri pubblicistici di un’autorità regolatoria estranea all’accordo.

• art. 177, d.lgs. n. 36/2023

  È stato richiamato nel quadro della disciplina dell’equilibrio e del rischio nelle concessioni, ma il giudice ha escluso che la norma impedisca l’intervento regolatorio dell’ART.

• art. 189, d.lgs. n. 36/2023

  Recepisce la disciplina unionale sulle modifiche dei contratti di concessione durante la loro durata e rileva per il principio secondo cui non può essere alterato l’equilibrio economico a favore del concessionario in modo non previsto dalla concessione iniziale.

• art. 192, d.lgs. n. 36/2023

  Prevede il rimedio contrattuale al riequilibrio della concessione in presenza di eventi straordinari e imprevedibili; tale rimedio, azionabile dal concessionario nel proprio interesse, è distinto dalla regolazione generale dell’ART, posta a tutela di interessi pubblici e degli utenti.

• art. 134 c.p.a.

  Delimita le eccezionali ipotesi di giurisdizione amministrativa estesa al merito; al di fuori di esse il giudice non può sostituire la propria valutazione tecnica a quella dell’amministrazione.

• art. 106, paragrafo 2, TFUE

  È richiamato per inquadrare la gestione autostradale tra i servizi di interesse economico generale, con conseguente rilevanza degli interessi degli utenti, dell’accessibilità e della continuità del servizio.

• art. 43, paragrafo 4, direttiva 2014/23/UE

  “costituisce una modifica contrattuale rilevante [...] ogni modifica che cambia l’equilibrio economico a favore del concessionario in modo non previsto dalla concessione iniziale”

  Conferma la necessità che il rischio operativo resti effettivamente a carico del concessionario e che l’equilibrio economico non sia sterilizzato mediante modifiche successive.

Massime di principio

• L’impugnazione di una delibera di un’autorità di regolazione che si limiti ad avviare una consultazione e ad acquisire contributi dagli stakeholder è inammissibile per carenza di lesività, poiché si tratta di un atto endoprocedimentale suscettibile di evoluzione prima dell’adozione dell’atto regolatorio finale.
• Il sindacato del giudice amministrativo sulle scelte di un’autorità indipendente caratterizzate da discrezionalità tecnica resta circoscritto alla verifica di manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria o motivazione; non è consentita la sostituzione della valutazione giudiziale a quella tecnica dell’autorità quando quest’ultima sia plausibile e adeguatamente giustificata.
• Negli atti di regolazione generale, motivazione e istruttoria possono risultare dall’intero procedimento regolatorio, comprensivo di consultazioni, analisi di impatto, verifiche di impatto, relazioni istruttorie e documenti richiamati e resi pubblici; non è necessario che ogni passaggio del procedimento sia integralmente riprodotto nella delibera finale, purché il percorso decisionale sia conoscibile e coerente con le misure adottate.
• L’ART dispone, per le concessioni autostradali vigenti, di competenze espresse non solo sulla determinazione dei pedaggi, ma anche sui criteri economici e sull’equilibrio dei piani economico-finanziari, potendo prescrivere modifiche regolatorie destinate a incidere sugli accordi concessori in occasione degli aggiornamenti, nel rispetto della sostenibilità della gestione e della ragionevole remunerazione degli investimenti.
• La modifica pro futuro della disciplina economica di un rapporto concessorio di durata non costituisce retroattività in senso proprio; può integrare una retroattività impropria, ammissibile quando sia ragionevole, giustificata da interessi pubblici e accompagnata da modalità transitorie sufficienti a consentire l’adeguamento degli operatori. Il concessionario non può pretendere la cristallizzazione fino alla scadenza del rapporto di parametri economici e aspettative di rendimento non ancora esauriti.
• Un accordo tra concedente e concessionario non può sottrarre una concessione alle future regole generali adottate dall’autorità indipendente di settore, estranea all’accordo. Il richiamo convenzionale a una precedente delibera regolatoria deve essere interpretato, salvo chiara disposizione contraria, come recepimento dinamico della regolazione nel suo fisiologico evolversi.

Come è indicizzato