Sentenza n. 124/2026 - Palermo, Sezione 4

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il nulla osta condizionato rilasciato dall'Ente Parco nell'ambito del procedimento relativo a una SCIA per la costruzione di una piscina, di un solarium, di una vasca di compenso e di un armadio pompe interrati, sostenendo che il nulla osta si fosse già formato per silenzio-assenso decorso il termine di sessanta giorni previsto dall'art. 13 della legge n. 394/1991. Ha dedotto, in via derivata, l'illegittimità, la nullità o l'inefficacia del provvedimento tardivo e la violazione delle regole sull'autotutela. Ha inoltre contestato il termine di novanta giorni previsto dall'art. 10, comma 3, dell'allegato A al D.P.R. 28 luglio 2016, istitutivo del Parco, ritenendolo incompatibile con il termine di sessanta giorni dell'art. 13 della legge n. 394/1991. Il ricorrente ha poi censurato la legittimità delle disposizioni transitorie dell'allegato A, adottate in assenza del piano e del regolamento del Parco, sostenendo che esse introducessero divieti ulteriori rispetto agli artt. 6 e 11 della legge n. 394/1991 e che il D.P.R. fosse stato adottato da un'autorità incompetente o senza adeguata partecipazione. Ha contestato, in particolare, il divieto o la limitazione delle nuove costruzioni e degli ampliamenti in zona 2, salvo che siano funzionali alla conduzione del fondo agricolo, nonché l'applicazione del limite volumetrico del 20% per la piscina. Ha dedotto anche l'erroneità dei dati utilizzati dall'Ente per calcolare il rapporto tra il volume della piscina e quello dell'edificio, il difetto di istruttoria per non avere richiesto ulteriori chiarimenti e la violazione dell'art. 10-bis della legge n. 241/1990 per mancato esame delle osservazioni presentate dopo il preavviso di rigetto.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente estromesso la Presidenza della Repubblica per difetto di legittimazione passiva, ritenendo che le determinazioni sostanziali relative al D.P.R. istitutivo del Parco fossero riferibili al Ministero dell'Ambiente. Nel merito ha respinto il ricorso. Ha escluso la formazione del silenzio-assenso previsto dall'art. 13 della legge n. 394/1991, richiamando l'orientamento secondo cui l'operatività del silenzio-assenso presuppone l'approvazione del piano e del regolamento del Parco, strumenti necessari a rendere meramente conformativa e non discrezionale la verifica dell'Ente. Poiché per il Parco di Pantelleria tali strumenti non erano stati adottati, il termine di sessanta giorni non aveva prodotto l'effetto assentivo. Di conseguenza sono state respinte anche le censure fondate sull'asserita tardività, nullità, inefficacia o necessità di annullamento d'ufficio del nulla osta. Il termine di novanta giorni previsto dall'allegato A al D.P.R. istitutivo è stato ritenuto ordinatorio e comunque riferito a un procedimento più ampio, comprensivo della valutazione di incidenza e del nulla osta, non coincidente con il procedimento semplificato dell'art. 13 della legge n. 394/1991. Il TAR ha ritenuto legittime le disposizioni transitorie dell'allegato A, qualificando come esemplificativo e non tassativo l'elenco dei divieti dell'art. 11, comma 3, della legge n. 394/1991 e riconoscendo l'applicabilità della disciplina transitoria fino all'entrata in vigore del piano del Parco. Ha inoltre ritenuto che il D.P.R. fosse stato adottato mediante un procedimento idoneo e da autorità abilitate. Quanto alle limitazioni in zona 2, il giudice ha affermato che la tutela ambientale e paesaggistica può comprendere la conservazione del patrimonio agricolo e che l'Ente Parco può verificare anche profili urbanistici strettamente connessi alla tutela dell'area, ferma la distinta competenza comunale. La piscina è stata ritenuta, in linea di principio, una nuova costruzione ai sensi dell'art. 3, comma 1, lett. e), del d.P.R. n. 380/2001, oppure comunque un'opera pertinenziale assoggettata a una nozione urbanistica restrittiva: deve avere dimensioni modeste, funzione strettamente servente e assenza di autonoma utilizzazione. Il limite del 20% del volume dell'edificio principale è stato ritenuto applicabile e il ricorrente non ha dimostrato l'erroneità del calcolo, avendo il proprio tecnico indicato dati volumetrici diversi in documenti successivi. È stata infine respinta la censura relativa all'art. 10-bis della legge n. 241/1990, poiché il provvedimento finale aveva fornito una motivazione complessiva e sufficiente, senza necessità di confutare analiticamente ogni osservazione. Il ricorso è stato respinto, con salvezza degli atti impugnati e compensazione delle spese.

Norme richiamate

• art. 13 l. 394/1991

  Il nulla osta verifica la conformità tra le disposizioni del piano e del regolamento e l'intervento ed è reso entro sessanta giorni dalla richiesta. Decorso inutilmente tale termine il nulla osta si intende rilasciato

  Il silenzio-assenso presuppone che siano già approvati il piano e il regolamento del Parco, perché solo in presenza di tali parametri la verifica dell'Ente è meramente conformativa e priva di residui margini di discrezionalità.

• art. 6 l. 394/1991

  Dall'istituzione della singola area protetta sino all'approvazione del relativo regolamento operano i divieti e le procedure per eventuali deroghe di cui all'articolo 11

  La disposizione non impedisce l'applicazione di una disciplina transitoria e suppletiva contenuta nell'atto istitutivo del Parco, purché coerente con le finalità di tutela della legge quadro.

• art. 11, comma 3, l. 394/1991

  Nei parchi sono vietate le attività e le opere che possono compromettere la salvaguardia del paesaggio e degli ambienti naturali tutelati; in particolare, sono vietati

  L'elenco dei divieti è esemplificativo e non tassativo; può essere integrato da norme di dettaglio o transitorie dirette a tutelare il paesaggio e gli ambienti naturali.

• art. 10, comma 3, allegato A al D.P.R. 28 luglio 2016

  L'autorizzazione è rilasciata entro 90 giorni dalla ricezione della documentazione richiesta, completa in ogni sua parte; tale termine può essere prorogato, per una sola volta, di trenta giorni per necessità di istruttoria

  Il termine è ordinatorio, salvo espressa previsione di perentorietà o di decadenza, e disciplina il procedimento autorizzatorio più ampio previsto dall'atto istitutivo, distinto dal nulla osta conformativo dell'art. 13 della legge n. 394/1991.

• art. 1, comma 6, allegato A al D.P.R. 28 luglio 2016

  A decorrere dalla data di pubblicazione del presente decreto, e fino all'entrata in vigore del Piano del Parco di cui all'art. 12 della legge 6 dicembre 1991, n. 394, e successive modificazioni, nel territorio del Parco si applica direttamente la disciplina di tutela riportata nell'Allegato A al presente decreto

  L'allegato A costituisce disciplina transitoria direttamente applicabile fino all'entrata in vigore del piano del Parco.

• art. 3, comma 1, lett. e) e lett. e.6), d.P.R. 380/2001

  Sono interventi di nuova costruzione [...] gli interventi pertinenziali che [...] comportino la realizzazione di un volume superiore al 20% del volume dell'edificio principale

  La piscina può integrare una nuova costruzione; anche quando qualificata come pertinenza, il superamento del 20% del volume dell'edificio principale rileva ai fini della qualificazione urbanistica.

• art. 10, comma 5, l.r. Sicilia 16/2016

  Sono realizzabili mediante segnalazione certificata d’inizio attività [...] le piscine pertinenziali prefabbricate interrate di dimensioni non superiori al 20 per cento del volume dell’edificio

  Il limite del 20% costituisce parametro normativo per la disciplina delle piscine pertinenziali e non può essere ignorato nella valutazione dell'intervento.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto non impone una confutazione analitica di ogni deduzione dell'interessato; è sufficiente una motivazione finale complessivamente logica ed esaustiva, purché non introduca elementi nuovi non previamente comunicati.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Le garanzie e i presupposti dell'annullamento d'ufficio non erano applicabili, perché non si era formato alcun nulla osta tacito da rimuovere.

Massime di principio

• Il silenzio-assenso previsto dall'art. 13 della legge n. 394/1991 per il nulla osta dell'Ente Parco presuppone l'approvazione del piano e del regolamento del Parco, poiché soltanto tali strumenti predeterminano i limiti di accettabilità delle trasformazioni e consentono una verifica meramente conformativa dell'intervento.
• In assenza del piano e del regolamento del Parco, una disciplina transitoria e suppletiva contenuta nell'atto istitutivo può regolare direttamente la tutela dell'area e il procedimento autorizzatorio, purché sia coerente con le finalità della legge n. 394/1991.
• Il termine previsto per la conclusione di un procedimento amministrativo è ordinatorio, e il suo superamento non rende di per sé illegittimo il provvedimento, quando la legge o l'atto normativo non ricolleghi espressamente alla scadenza una decadenza o altra sanzione invalidante.
• L'elenco dei divieti contenuto nell'art. 11, comma 3, della legge n. 394/1991 ha carattere esemplificativo e può essere integrato da discipline di dettaglio o transitorie finalizzate alla tutela del paesaggio e degli ambienti naturali.
• Nella valutazione degli interventi situati in un'area protetta, l'Ente Parco può considerare anche profili urbanistici strettamente collegati alla tutela ambientale e paesaggistica, inclusa la funzionalità delle costruzioni rispetto alla conduzione agricola del fondo, ferma la distinta competenza del Comune sui titoli edilizi.
• La piscina, ai fini urbanistici, non è automaticamente una pertinenza del fabbricato principale: la qualificazione pertinenziale richiede dimensioni modeste, funzione strettamente accessoria, assenza di autonoma utilizzazione e rispetto dei parametri volumetrici applicabili, incluso il limite del 20% del volume dell'edificio principale.

Come è indicizzato