Sentenza n. 5844/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La proprietaria impugnava l’ordinanza comunale adottata ai sensi dell’art. 31 d.P.R. 380/2001, sostenendo che non fosse stata commessa alcuna violazione edilizia e che non vi fosse prova dell’effettivo e non occasionale utilizzo dell’area come deposito di materiali e mezzi di natura edile-stradale. Deduceva inoltre l’erroneità della qualificazione del fatto come mutamento di destinazione d’uso rilevante o variazione essenziale, in assenza di opere edilizie e di aumento del carico urbanistico; la nullità dell’ordinanza per mancata indicazione dell’area eventualmente acquisibile e dei materiali e mezzi da rimuovere; la violazione delle garanzie procedimentali; l’incompetenza o comunque la carenza di titolo del funzionario firmatario; l’omessa valutazione della sanzione pecuniaria alternativa e il difetto di motivazione. In appello lamentava, tra l’altro, il travisamento da parte del TAR della propria posizione processuale, poiché aveva espressamente negato di avere adibito l’immobile a deposito, nonché l’errata ripartizione dell’onere della prova circa il mutamento di destinazione d’uso e la sua natura non occasionale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello per il profilo assorbente relativo alla mancata prova di un effettivo mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante. Ha chiarito che il mutamento è rilevante, anche ai fini della sanzione demolitoria, quando comporta il passaggio dell’immobile a una diversa categoria funzionale tra quelle previste dall’art. 23-ter d.P.R. 380/2001. Nel caso concreto non risultava né contestato né dimostrato il passaggio da una categoria funzionale a un’altra; era stato soltanto rinvenuto un deposito di materiali all’interno del medesimo manufatto preesistente. Non risultava inoltre provato un aumento del carico urbanistico. Il Collegio ha definito quest’ultimo come nozione relazionale e differenziale, da accertare mediante il confronto tra gli effetti della destinazione precedente e quelli della nuova destinazione, verificando se il mutamento determini una maggiore attrazione di persone o un utilizzo più intenso delle opere di urbanizzazione. Per tale ragione ha ritenuto insussistenti i presupposti dell’illecito contestato e, in riforma della sentenza del TAR, ha accolto il ricorso di primo grado e annullato gli atti impugnati. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti; il Collegio ha comunque richiamato l’orientamento secondo cui l’ordine di demolizione di un abuso privo di titolo è atto vincolato e non richiede una specifica motivazione sull’interesse pubblico ulteriore rispetto al ripristino della legalità, e secondo cui l’omessa indicazione dell’area di sedime acquisibile in caso di inottemperanza non costituisce vizio dell’ordine demolitorio. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  salva diversa previsione da parte delle leggi regionali, costituisce mutamento rilevante della destinazione d'uso ogni forma di utilizzo dell'immobile o della singola unità immobiliare diversa da quella originaria, ancorché non accompagnata dall'esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l'assegnazione dell'immobile o dell'unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale

  Il mutamento di destinazione d’uso è urbanisticamente rilevante quando comporta il passaggio a una diversa categoria funzionale; la sola diversa modalità di utilizzo del medesimo manufatto non è sufficiente.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L’ordinanza comunale di ripristino era stata adottata sul presupposto di un abuso edilizio, ma è stata annullata perché non risultavano provati i presupposti sostanziali del mutamento di destinazione d’uso rilevante.

• art. 32 d.P.R. 380/2001

  La censura relativa all’assenza di una variazione essenziale è stata assorbita in ragione dell’accoglimento del motivo concernente la mancata prova di un mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante.

Massime di principio

• Ai sensi dell’art. 23-ter d.P.R. 380/2001, il mutamento di destinazione d’uso è urbanisticamente rilevante, anche ai fini dell’adozione della sanzione demolitoria, quando comporta il passaggio dell’immobile o dell’unità immobiliare a una diversa categoria funzionale tra quelle previste dalla legge; non è sufficiente una diversa modalità di utilizzo interna alla medesima categoria.
• L’aumento del carico urbanistico deve essere accertato in termini relazionali e differenziali, mediante il confronto tra la destinazione precedente e quella successiva, verificando se la nuova utilizzazione determini una maggiore attrazione di persone o un utilizzo più intenso delle opere di urbanizzazione esistenti o la necessità di nuove opere.
• Il semplice rinvenimento di un deposito di materiali all’interno di un manufatto preesistente, in assenza della prova del passaggio a una diversa categoria funzionale e dell’aumento del carico urbanistico, non dimostra di per sé un mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante sanzionabile con l’ordine di ripristino.
• L’ordine di demolizione o ripristino relativo a un abuso edilizio privo di titolo è un atto vincolato e non richiede una motivazione specifica sulle ragioni di pubblico interesse ulteriori rispetto all’esigenza di ripristinare la legalità violata.
• La mancata indicazione, nell’ordine demolitorio, dell’area di sedime eventualmente acquisibile in caso di inottemperanza non costituisce, di per sé, un vizio di legittimità dell’ordine di demolizione.

Come è indicizzato