Tribunale, Sentenza T-1095/23

Mantenimento di OT negli elenchi UE di congelamento dei fondi

La pronuncia riguarda un ricorso di annullamento proposto da OT, cittadino cipriota, contro gli atti del Consiglio del settembre 2023 e del marzo 2024 che hanno mantenuto il suo nome negli elenchi delle persone soggette a misure restrittive adottate in relazione alla situazione in Ucraina.

Fatti e contesto normativo

Il caso si inserisce nel regime di sanzioni adottato dall’Unione in risposta all’annessione della Crimea e, più in generale, alle azioni della Federazione russa che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina. Il regime si fonda sulla decisione 2014/145/PESC, adottata a norma dell’articolo 29 TUE, e sul regolamento n. 269/2014, adottato sulla base dell’articolo 215 TFUE.

Nel 2022 il Consiglio ha esteso i criteri di inserimento, introducendo e poi modificando l’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145/PESC. Con la decisione 2023/1094 e il regolamento 2023/1089, il criterio è stato ulteriormente ampliato: da un lato agli "imprenditori di spicco che operano in Russia", dall’altro agli imprenditori che operano in settori economici che costituiscono una notevole fonte di reddito per il governo russo.

Il ricorrente era già stato inserito negli elenchi nel marzo 2022 e le misure erano state più volte confermate con riesami periodici. Gli atti impugnati del settembre 2023 e del marzo 2024 hanno mantenuto il suo nome negli elenchi sulla base di motivazioni incentrate sul suo ruolo nell’Alfa Group Consortium, sui suoi legami con società come Alfa Bank, AlfaStrakhovanie, X5 Retail Group, A1 e Rosvodokanal, nonché sul sostegno materiale o finanziario ai decisori russi e sull’attività in settori economici rilevanti per le entrate dello Stato russo.

Questioni esaminate dal Tribunale

Il ricorrente deduceva tre motivi principali:

• violazione dei diritti della difesa e del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva;
• errore di valutazione nella sua qualificazione ai sensi del criterio g) modificato;
• violazione del principio di proporzionalità.

In via preliminare, chiedeva anche che il Tribunale ordinasse al Consiglio di cancellare il suo nome dagli elenchi. Il Tribunale ha respinto tale capo di conclusioni per incompetenza, ricordando che nell’ambito dell’articolo 263 TFUE non può impartire ingiunzioni alle istituzioni dell’Unione.

Diritti della difesa e tutela giurisdizionale effettiva

Quanto agli atti del settembre 2023, il Tribunale ha rilevato che il Consiglio non aveva dimostrato di aver trasmesso al ricorrente, prima dell’adozione degli atti, il fascicolo WK 10524/2023 REV 1. Ciò ha integrato una violazione del diritto di essere ascoltato e del diritto di accesso al fascicolo ai sensi dell’articolo 41, paragrafo 2, lettere a) e b), della Carta.

Tuttavia, la violazione non ha portato all’annullamento, perché il ricorrente non ha dimostrato che, se il fascicolo fosse stato trasmesso tempestivamente, il procedimento avrebbe potuto concludersi diversamente. Il Tribunale ha anche distinto il regime di accesso ai documenti ex regolamento n. 1049/2001 dal diritto di difesa nel procedimento sanzionatorio: il primo tutela la trasparenza verso il pubblico, il secondo garantisce la difesa individuale dell’interessato.

Il Tribunale ha inoltre escluso una violazione del diritto a un’audizione orale, poiché il diritto di essere ascoltati non implica necessariamente una udienza formale. Ha infine respinto la censura relativa all’articolo 47 della Carta, osservando che il ricorrente aveva comunque ricevuto gli elementi pertinenti prima del termine per impugnare e prima della replica.

Per gli atti del marzo 2024, il Tribunale ha respinto la censura perché la presunta mancata risposta del Consiglio riguardava una richiesta presentata dopo l’adozione degli atti; la legittimità va infatti valutata alla data di adozione dell’atto.

Errore di valutazione: criterio g) modificato

Il Tribunale ha ricordato che, pur disponendo il Consiglio di un margine di apprezzamento, il controllo giurisdizionale deve essere sostanziale e basato su elementi di prova sufficientemente concreti, precisi e concordanti. Nei riesami periodici il Consiglio può fondarsi anche su elementi già utilizzati in precedenza, purché i motivi restino invariati e il contesto non renda obsoleti quei dati.

Atti del settembre 2023

Per la prima parte del criterio g) modificato, il Tribunale ha ritenuto che il Consiglio avesse sufficientemente dimostrato che OT era uno degli azionisti principali dell’Alfa Group Consortium e che operava in Russia attraverso le sue partecipazioni in ABH Holdings e CTF Holdings. Il ricorrente non ha provato in modo convincente che le cessioni delle partecipazioni fossero state effettive prima del 15 marzo 2022 e conformi al diritto applicabile; in particolare, i documenti prodotti non indicavano con sufficiente certezza la data effettiva del trasferimento, le condizioni contrattuali, il pagamento del prezzo o l’assenza di clausole risolutive.

Il Tribunale ha sottolineato che, in una situazione come quella in esame, con cessioni asseritamente avvenute alla vigilia del congelamento dei fondi, il soggetto interessato è nella posizione migliore per dimostrare il trasferimento effettivo e la rinuncia alle prerogative di azionista. Non si tratta, secondo il Tribunale, di un’inversione dell’onere della prova.

Il Tribunale ha inoltre ritenuto che la qualità di azionista di Rosvodokanal fosse sufficiente per qualificare il ricorrente come imprenditore operante in un settore economico che costituisce una notevole fonte di reddito per il governo russo, ai fini della terza parte del criterio g) modificato. Il settore dell’approvvigionamento idrico e dei servizi igienico-sanitari è stato considerato, sulla base della giurisprudenza richiamata, come settore generatore di entrate fiscali rilevanti per la Federazione russa.

Quanto alla prima parte del criterio g) modificato, il Tribunale ha precisato che non è necessaria la prova di un legame con il regime russo o di un vantaggio tratto da esso: è sufficiente essere un imprenditore di spicco che opera in Russia. La rilevanza economica delle partecipazioni del ricorrente in grandi società russe del gruppo Alfa ha giustificato tale qualifica.

Atti del marzo 2024

Anche per il marzo 2024 il Tribunale ha considerato insufficienti le nuove prove prodotte dal ricorrente per dimostrare l’effettiva cessazione della qualità di azionista principale. L’estratto del registro dei titolari effettivi dell’ABH Holdings prodotto con la memoria di adattamento non indicava comunque la data esatta del trasferimento e non bastava a provare che esso fosse stato completato prima del congelamento. Poiché il ricorrente restava azionista di Rosvodokanal, il mantenimento del suo nome era giustificato anche in base alla terza parte del criterio g) modificato.

Il Tribunale ha escluso ogni rilievo comparativo con le sentenze Aven e Fridman, osservando che in quelle cause l’inserimento non era fondato sul criterio g) iniziale o modificato. In definitiva, almeno una motivazione sufficientemente fondata bastava a reggere gli atti impugnati.

Proporzionalità

Il Tribunale ha respinto anche il motivo basato sull’articolo 5, paragrafo 4, TUE. Ha ribadito che le misure restrittive perseguono un obiettivo di interesse generale dell’Unione, ossia aumentare la pressione sulle autorità russe e ridurre la capacità finanziaria del governo russo di proseguire l’aggressione contro l’Ucraina.

Le misure sono state ritenute idonee e non manifestamente inadeguate. Il Tribunale ha osservato che i fondi personali del ricorrente non possono essere confusi con quelli delle società del gruppo e che misure alternative meno incisive non sarebbero altrettanto efficaci. Ha inoltre riaffermato il carattere temporaneo e reversibile delle sanzioni, non inficiato dai progetti normativi evocati dal ricorrente in tema di confisca dei beni congelati.

Quanto alle difficoltà pratiche nell’accesso alle deroghe, il Tribunale ha rinviato alla competenza delle autorità e dei giudici nazionali nell’attuazione delle misure e delle eventuali eccezioni, evidenziando che l’articolo 267 TFUE consente eventualmente il rinvio pregiudiziale.

Dispositivo

Il Tribunale ha respinto integralmente il ricorso e ha condannato OT alle spese.