Sentenza n. 2561/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La concessionaria ha impugnato la sentenza del TAR Lazio deducendo: violazione delle garanzie partecipative per omessa comunicazione di avvio del procedimento, sostenendo che avrebbe potuto dichiarare la disponibilità a demolire le opere abusive; violazione del regolamento di Roma Capitale del 2023, del bando di gara e dell'art. 3 della legge n. 241/1990; erronea applicazione degli artt. 1 e 26 dello stesso regolamento, con riferimento alla possibilità di mantenere una gestione provvisoria o ottenere un prolungamento della concessione; violazione del giudicato formatosi sulla sentenza del Consiglio di Stato n. 623 del 2024, asserendo che la rimozione delle opere abusive avrebbe eliminato l'ostacolo alla proroga; erronea declaratoria di inammissibilità della domanda relativa alla restituzione delle somme investite, fondata sugli artt. 1453-1458 c.c. e sull'art. 190 del d.lgs. n. 36 del 2023; erronea declaratoria di improcedibilità dei motivi aggiunti, con i quali era stata dedotta anche la proroga ex lege prevista dall'art. 16, comma 4, d.l. n. 198 del 2022, nonché l'illegittimità degli ordini di sgombero e ripristino. L'appellante sosteneva inoltre che la nota comunale, adottata dopo la sentenza del Consiglio di Stato, costituisse un nuovo provvedimento soggetto a rinnovata istruttoria e partecipazione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato l'appello. Ha ritenuto che la nota del 6 febbraio 2024 non costituisse un nuovo provvedimento né un atto di conferma adottato all'esito di una nuova istruttoria, ma un atto meramente esecutivo e notificatorio della sentenza del Consiglio di Stato n. 623 del 2024 e della determinazione comunale del 2021, il cui contenuto comprendeva già il diniego del prolungamento della concessione, l'ordine di demolizione e ripristino e l'ordine di restituzione del bene. Non era pertanto necessaria la comunicazione di avvio del procedimento. La sentenza intervenuta non rappresentava un fatto nuovo da sottoporre a istruttoria, ma aveva definitivamente accertato la legittimità del precedente diniego; inoltre, il giudicato impediva una riapertura del procedimento incompatibile con gli effetti conformativi della pronuncia di rigetto. Il motivo relativo all'art. 19 del regolamento comunale del 2023 è stato ritenuto non pertinente, poiché tale disposizione disciplina le cause di risoluzione della concessione, mentre la controversia riguardava il mancato rinnovo o prolungamento della durata. Gli artt. 1 e 26 del regolamento non erano applicabili: la concessione era ormai scaduta e l'art. 26 riconosceva al concessionario uscente, nelle more dell'individuazione del nuovo concessionario, soltanto un'indennità di occupazione subordinata al rispetto degli obblighi normativi e regolamentari, senza incidere sulla proroga della concessione e comunque facendo salve le istruttorie già avviate secondo la disciplina precedente. La sentenza del 2024 non imponeva né consentiva di prorogare la concessione dopo la demolizione delle opere abusive: essa aveva accertato la legittimità del diniego e chiuso la vicenda, sicché la demolizione non poteva essere isolata dalle altre statuizioni del provvedimento del 2021. Corretta anche la declaratoria di inammissibilità della domanda relativa alla restituzione delle somme investite, già esaminata e respinta nel precedente giudizio e quindi coperta dal giudicato. Quanto ai motivi aggiunti, il Consiglio di Stato ha precisato che il TAR li aveva esaminati ai fini della domanda risarcitoria. La proroga ex lege prevista dall'art. 16, comma 4, d.l. n. 198 del 2022 avrebbe dovuto essere dedotta nel precedente giudizio, poiché la norma era entrata in vigore prima del passaggio in decisione di quella causa. Il giudicato copre infatti il dedotto e il deducibile, salvo fatti o situazioni realmente sopravvenuti dopo la sua formazione o non deducibili anteriormente; il privato ha l'onere di allegare tempestivamente la sopravvenienza normativa, soprattutto quando essa attribuisca un diritto. Le spese del grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 3 l. 241/1990

  Il motivo di violazione dell'obbligo di motivazione è stato ritenuto infondato o comunque non pertinente rispetto alla disciplina regolamentare invocata; la nota impugnata era esecutiva di un precedente provvedimento ormai coperto dal giudicato.

• artt. 1 e 26 del regolamento di Roma Capitale n. 186/2023

  Le disposizioni non consentono il prolungamento della concessione scaduta; l'art. 26 disciplina la posizione del concessionario uscente nelle more dell'individuazione del nuovo concessionario e subordina l'eventuale indennità di occupazione al rispetto degli obblighi applicabili.

• art. 19 del regolamento di Roma Capitale n. 186/2023

  La disposizione riguarda le cause di risoluzione della concessione e non è pertinente a una controversia sul mancato rinnovo o prolungamento della durata concessoria.

• art. 16, comma 4, d.l. 198/2022, convertito dalla l. 14/2023

  La proroga ex lege doveva essere dedotta nel precedente giudizio, essendo la norma entrata in vigore prima del suo passaggio in decisione; la sua mancata allegazione non può essere recuperata in un successivo giudizio esecutivo o meramente confermativo.

• art. 2 c.p.a.

  Il principio di cooperazione processuale impone alle parti di prospettare tempestivamente le sopravvenienze rilevanti nel giudizio pendente.

• art. 190 d.lgs. 36/2023

  La questione relativa alla restituzione delle somme investite era già stata posta e decisa nel precedente giudizio, sicché non poteva essere nuovamente dedotta.

• artt. 1453-1458 c.c.

  Le pretese restitutorie connesse agli investimenti effettuati nella concessione erano coperte dal precedente giudicato, che aveva escluso il diritto alla restituzione.

Massime di principio

• Quando un'amministrazione, dopo una sentenza definitiva di rigetto, si limita a notificare la pronuncia e a dare esecuzione al provvedimento originariamente impugnato, l'atto successivo non costituisce un nuovo provvedimento adottato all'esito di una rinnovata istruttoria e non richiede una nuova comunicazione di avvio del procedimento.
• Una sentenza amministrativa di rigetto, anche quando conferma la legittimità dell'atto impugnato, produce effetti conformativi: l'amministrazione non può riaprire l'istruttoria o modificare l'atto in contrasto con l'accertamento definitivo, salvo circostanze realmente nuove e non già valutate o deducibili.
• Il giudicato amministrativo copre il dedotto e il deducibile. Una sopravvenienza normativa intervenuta prima del passaggio in decisione della controversia deve essere allegata nel giudizio pendente; la sua mancata deduzione impedisce di farla valere in un successivo giudizio avente ad oggetto un atto meramente esecutivo o confermativo.
• La demolizione di opere abusive ordinata insieme al diniego di proroga di una concessione non può essere considerata isolatamente per sostenere che, una volta eseguita, sorga il diritto al prolungamento della concessione, quando il precedente giudicato abbia definitivamente accertato l'infondatezza dell'interesse pretensivo alla proroga.
• Una disposizione regolamentare che disciplina la risoluzione della concessione non è applicabile alla diversa fattispecie del mancato rinnovo o prolungamento della durata; analogamente, la previsione di un'indennità temporanea per il concessionario uscente non equivale a una proroga della concessione scaduta.

Come è indicizzato