Sentenza n. 108/2026 - Salerno, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato le prescrizioni vincolanti contenute nel parere paesaggistico della Soprintendenza e recepite nell’autorizzazione paesaggistica comunale, relative a un progetto di edificio residenziale di tre piani fuori terra su un lotto edificabile. Ha dedotto violazione degli artt. 16 r.d. 1357/1940 e 146 d.lgs. 42/2004, anche in relazione alla normativa regionale, violazione degli artt. 3, 7 e 10-bis l. 241/1990, incompetenza della Soprintendenza, difetto di motivazione e di istruttoria, travisamento, arbitrarietà, sviamento, violazione dei principi di tipicità, proporzionalità, adeguatezza e ragionevolezza. In particolare, ha contestato le prescrizioni concernenti la riduzione o eliminazione del piano seminterrato, la rampa di accesso, la scala a chiocciola, il parapetto, i pannelli fotovoltaici, i muri di contenimento, gli infissi, la pavimentazione esterna e i materiali di recinzione. Con i motivi aggiunti ha impugnato il nuovo parere adottato dalla Soprintendenza in sede di riesame disposto in fase cautelare, deducendo anche violazione dell’ordinanza cautelare, tardività del riesame, erronea individuazione dei vincoli, incompetenza e illegittimità derivata dell’autorizzazione comunale.

La decisione

Il ricorso introduttivo è stato dichiarato parzialmente improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse limitatamente al parere originario della Soprintendenza, ormai sostituito dal nuovo parere adottato in sede di riesame. Il TAR ha però ritenuto procedibile la controversia nei limiti residui e ha esaminato unitariamente le censure del ricorso e dei motivi aggiunti. È stata respinta la censura relativa alla violazione dell’ordinanza cautelare: il remand cautelare restituisce all’amministrazione l’intero potere decisionale, sicché essa può adottare anche un atto di contenuto analogo, purché riesamini effettivamente la posizione alla luce delle censure. È stata respinta anche la censura di tardività: il termine di 45 giorni dell’art. 146 d.lgs. 42/2004 va riferito alla data di adozione del parere, non al suo deposito in giudizio; il termine fissato dal giudice per il riesame aveva natura sollecitatoria e non perentoria. È stata inoltre respinta la contestazione concernente l’erronea individuazione degli specifici vincoli, poiché l’area risultava comunque sottoposta a vincolo paesaggistico. Il TAR ha ritenuto legittimo, in astratto, il potere della Soprintendenza di imporre riduzioni e prescrizioni limitative o mitigative, anche incidenti sulle modalità progettuali, allo scopo di conformare l’intervento ai valori paesaggistici e salvaguardare, ove possibile, le aspettative edificatorie. Ha tuttavia accolto la censura di difetto di motivazione. Le prescrizioni, soprattutto quelle relative agli infissi, alla scala a chiocciola, al parapetto e ai pannelli fotovoltaici, risultavano apodittiche; anche le ulteriori prescrizioni non erano sorrette da una puntuale ricostruzione del contesto concreto, dal confronto con gli edifici limitrofi, dall’individuazione dei valori paesaggistici specificamente tutelati e dalla spiegazione del rapporto tra le singole caratteristiche progettuali e l’incompatibilità paesaggistica. La motivazione relativa al piano seminterrato non chiariva adeguatamente le ragioni paesaggistiche della riduzione e faceva riferimento soltanto alla mancata prova della necessità strutturale. La relazione depositata in giudizio non poteva integrare postumamente la motivazione del provvedimento. La censura relativa all’omessa comunicazione di avvio è stata assorbita. È stata accolta anche la censura di illegittimità derivata dell’autorizzazione paesaggistica comunale, limitatamente alla parte in cui recepiva le prescrizioni illegittime della Soprintendenza. Il ricorso e i motivi aggiunti sono stati quindi accolti nei limiti indicati, con annullamento in parte qua degli atti impugnati e condanna solidale delle amministrazioni al pagamento delle spese di lite, liquidate in euro 1.000 oltre accessori e rimborso del contributo unificato ove dovuto e versato.

Norme richiamate

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  Il termine previsto per il parere paesaggistico è stato rispettato considerando la data di adozione del parere; il termine fissato dal giudice per il riesame non è stato ritenuto perentorio.

• art. 16 r.d. 1357/1940

  Richiamato in relazione alla competenza dell’autorità paesaggistica e al potere di formulare prescrizioni sul progetto.

• art. 3 l. 241/1990

  Impone una motivazione effettiva e puntuale delle prescrizioni paesaggistiche, non sostituibile mediante integrazioni successive negli scritti difensivi.

• art. 7 l. 241/1990

  La censura relativa all’omessa comunicazione di avvio del procedimento è stata assorbita in ragione dell’accoglimento della censura di difetto di motivazione.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La relativa censura è stata assorbita.

• art. 21-septies l. 241/1990

  Richiamato tra i parametri dedotti con i motivi aggiunti, senza che il giudice abbia ravvisato una nullità del provvedimento.

• art. 142, comma 1, lett. f), d.lgs. 42/2004

  Il vincolo paesaggistico comunque gravante sull’area è stato ritenuto sufficiente a non escludere il potere di valutazione paesaggistica, anche se la ricognizione degli specifici vincoli era contestata.

• d.P.R. 31/2017, Allegato A, punti A.1, A.2, A.6 e A.11

  Richiamato dal ricorrente per sostenere che alcune opere fossero escluse dall’autorizzazione paesaggistica; la sentenza non fonda direttamente su tali disposizioni la decisione finale.

Massime di principio

• Il riesame disposto dal giudice amministrativo in sede cautelare mediante remand restituisce all’amministrazione l’intero potere decisionale, senza imporre necessariamente un esito predeterminato; l’amministrazione può quindi adottare anche un provvedimento di contenuto analogo, purché tenga conto delle censure indicate dal giudice.
• Il termine fissato dal giudice amministrativo per il riesame disposto in sede cautelare ha natura perentoria solo se ciò risulta da una specifica previsione; in mancanza, esso svolge ordinariamente una funzione sollecitatoria e il suo superamento non determina di per sé l’illegittimità del nuovo provvedimento.
• L’autorità preposta alla tutela paesaggistica può imporre prescrizioni limitative o mitigative e modificare le modalità progettuali dell’intervento, anche incidendo sulla configurazione dell’opera, quando ciò sia funzionale alla compatibilità con il vincolo e alla salvaguardia proporzionata delle aspettative edificatorie; il diniego integrale costituisce extrema ratio quando le prescrizioni non siano sufficienti.
• Le prescrizioni paesaggistiche fortemente limitative devono essere sorrette da una motivazione puntuale, che descriva l’opera progettata, il concreto contesto paesaggistico, gli edifici e le opere circostanti, i valori paesaggistici specificamente tutelati e il rapporto tra le caratteristiche dell’intervento e l’impatto sul paesaggio; non sono sufficienti richiami generici, stereotipati o apodittici al valore estetico tradizionale del luogo.
• La motivazione del provvedimento amministrativo deve essere completa al momento della sua emanazione e non può essere integrata postumamente mediante relazioni o scritti difensivi prodotti in giudizio.
• Quando il nuovo provvedimento adottato in sede di riesame sostituisce quello originariamente impugnato e costituisce una nuova espressione della funzione amministrativa, il giudizio relativo all’atto originario diviene improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, mentre l’interesse del ricorrente si trasferisce sull’impugnazione del nuovo atto.

Come è indicizzato