Cassazione Civile, Sentenza n. 2155/2021 del 01/02/2021

Esito

La controversia

Controversia relativa a concessioni di derivazione d'acqua per impianti idroelettrici sul fiume Marta: l'I.E.S. aveva ottenuto in precedenza concessioni per due piccole derivazioni e aveva chiesto autorizzazioni per costruire impianti; successivamente la Regione/Consorzio e la società EN (poi IDREN) promuovevano atti (estensione temporale di una concessione irriguo del Consorzio, concessioni ad EN per centraline, procedure semplificate e lavori connessi) che, secondo I.E.S., creavano conflitto e conducevano a sfruttamento idroelettrico occulto della stessa risorsa. Il Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche (TSAP) aveva accolto i ricorsi dell'I.E.S., ritenendo illegittima l'estensione della concessione irriguo (per sviamento di potere), illegittima la delibera comunale di vincolo e illegittimi alcuni provvedimenti autorizzativi regionali, nonché annullando la decadenza dalle concessioni disposta a carico dell'I.E.S.. Provincia e IDREN hanno impugnato in Cassazione chiedendo l'annullamento della sentenza TSAP per vizi di competenza, procedura, tardività, e per aver il TSAP ritenuto non vincolante il parere negativo di ARDIS e sussistente lo sviamento di potere.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso principale (Provincia di Viterbo) e il ricorso successivo (IDREN), confermando in sostanza la sentenza del TSAP n.202/18. Ha ritenuto inammissibili o infondati i motivi di cassazione: la conferenza di servizi e l'amministrazione procedente devono valutare le posizioni prevalenti e il parere negativo espresso da ARDIS non è automaticamente ostativo ma va ponderato; i ricorsi incidentali proposti da EN/IDREN sono stati dichiarati tardivi e comunque infondati; la estensione della concessione irriguo è stata valutata come strumentale (sviamento di potere) alla creazione di condizioni per sfruttamento idroelettrico da parte di terzi; la decadenza delle concessioni dell'I.E.S. era consequenziale al diniego illegittimo dell'autorizzazione unica e pertanto annullabile; infine la Corte ha confermato la competenza provinciale per le piccole derivazioni e ha rigettato i rilievi procedurali sollevati dagli appellanti. Spese compensate per integrale complessità.

Norme richiamate

• r.d. 11 dicembre 1933, n. 1775 (Testo unico sulle acque)

  Richiamate le norme sulla priorità di utilizzo delle acque, sulle procedure di concessione e sulla giurisdizione del TSAP; il Tribunale ha applicato i principi di priorità e le regole sulla messa in concorrenza e competenza per derivazioni (articoli vari citati: 7, 45, 55, 143, 147 e altri).

• legge 7 agosto 1990, n. 241 (trasparenza e procedimento amministrativo), art. 14 e ss. e art. 14-ter

  La Corte ricorda che la determinazione conclusiva della conferenza di servizi deve motivare sulla base delle posizioni prevalenti espresse; i pareri negativi espressi nella conferenza non vincolano automaticamente l'amministrazione procedente, che deve effettuare una valutazione di sintesi.

• d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (norme ambientali), art. 20 e art. 167

  Art.20 riferito alla valutazione di assoggettabilità a VIA; art.167 richiamato per la priorità dell'uso irriguo rispetto ad altri usi, principio che però non impedisce di valutare se l'estensione dell'uso irriguo sia stata strumentalmente usata per fini diversi.

• legge regionale Lazio 4 aprile 2014, n. 5, art. 3

  La Corte riconosce l'interpretazione prevalente secondo cui il divieto contenuto nell'art.3 non esclude il rilascio provvisorio di concessioni presentate prima dell'entrata in vigore, quando siano già espletate pubblicazione e acquisizione pareri; tuttavia questo non impedisce il sindacato circa l'uso strumentale dell'atto.

• legge regionale Lazio 29 aprile 2013, n. 2, art. 8 comma 19

  Sulla questione del presunto titolo precedente in capo al Comune/Cartiera: TSAP e Cassazione hanno ritenuto che la domanda di rinnovo precedente era stata respinta e quindi non sussisteva titolo vigente.

• legge regionale 11 dicembre 1998, n. 53 (normativa regionale su acque), artt. 8 e 9

  Confermata la competenza provinciale per le concessioni di piccola derivazione; non è possibile derogarvi mediante accordi tra amministrazioni.

• d.lgs. 29 dicembre 2003, n. 387, art. 12 comma terzo

  La conferenza di servizi per l'autorizzazione unica ai fini delle rinnovabili ha natura decisionale e si svolge secondo le regole di cui alla legge 241/1990; il parere negativo non è automaticamente insuperabile.

• r.d. 25 luglio 1904, n. 523

  Richiamato in relazione a competenze e procedure (art.98 e altri) come quadro normativo storico per le derivazioni; la Corte valuta l'interpretazione e applicazione in combinazione con norme successive.

• codice di procedura civile, art. 333 e art. 371

  Regole sull'unicità del processo di impugnazione e sulla forma del ricorso incidentale: la Corte chiarisce che il ricorso successivo si converte in incidente se notificato nei termini, pur se la forma non è stata rispettata.

• d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112

  Richiamato in relazione alla ripartizione di competenze e normativa collegata alle concessioni e funzioni regionali/centrali.

Massime di principio

• Il parere negativo espresso da una amministrazione partecipante alla conferenza di servizi non è automaticamente vincolante: l'amministrazione procedente deve valutare e motivare la prevalenza delle posizioni e operare una sintesi in vista del provvedimento conclusivo.
• La decorrenza dei termini per impugnare un provvedimento richiede la conoscenza effettiva della portata lesiva; la mera pubblicazione non sempre fa decorrere il termine se non risulta la percezione immediata dell'effetto lesivo.
• La competenza attribuita per legge (es. Provincia per piccole derivazioni, Regione per grandi derivazioni) non può essere elasticallyamente derogata mediante accordi tra amministrazioni o prassi: la ripartizione normativa di competenze va rispettata.
• Per dimostrare uno sviamento di potere non bastano indizi vaghi: è necessaria una concatenazione di elementi precisi (sequenza temporale di atti, omissione di riferimenti, accordi funzionali, comportamento unificato) che dimostrino la finalità estranea alla funzione tipica dell'atto.
• La decadenza di una concessione legata alla mancata realizzazione delle opere può essere annullata se il provvedimento impeditivo (p.es. diniego dell'autorizzazione unica) è illegittimo: l'illegittimità dell'atto presupposto rende illegittimo l'atto consequenziale.
• Il Tribunale Speciale/TSAP ha giurisdizione anche su provvedimenti di altri enti (comuni, amministrazioni) quando questi incidono concretamente sulla possibilità di usare acqua pubblica o realizzare opere idrauliche.
• Nel procedimento per autorizzazioni ambientali e infrastrutturali è fondamentale che le amministrazioni rispettino il principio della leale cooperazione, dando tempi e modalità adeguate per integrazioni documentali e sintetizzando le ragioni emerse in conferenza di servizi.