Sentenza n. 65/2026 - Napoli, Sezione 1

Esito

La controversia

La società appaltatrice ha proposto, ai sensi dell’art. 116 c.p.a., un ricorso complesso contro il diniego opposto dal Comune a un’istanza di accesso avente a oggetto le relazioni riservate del direttore dei lavori sulle riserve iscritte dall’esecutore e i provvedimenti del RUP relativi alle riserve, nonché contro il silenzio serbato sulla richiesta di emissione dei SAL per lavori eseguiti nell’ambito di un appalto pubblico finanziato dal PNRR. Quanto all’accesso, la ricorrente ha contestato il diniego delle relazioni e dei provvedimenti del RUP. Quanto ai SAL, ha censurato l’inerzia dell’amministrazione, prospettando un silenzio inadempimento. Il Comune ha sostenuto l’infondatezza della domanda di accesso alle relazioni riservate, in ragione dell’art. 35, comma 4, lett. b), n. 2, d.lgs. 36/2023, e il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla questione dei SAL, ritenuta attinente alla fase esecutiva e a un rapporto contrattuale paritetico.

La decisione

Il ricorso è stato accolto solo quanto all’accesso ai provvedimenti del RUP sulle riserve, ritenuti ostensibili. Il TAR ha invece respinto la domanda relativa alle relazioni riservate del direttore dei lavori, poiché l’art. 35, comma 4, lett. b), n. 2, d.lgs. 36/2023 ne prevede espressamente l’inaccessibilità. La parte relativa alla mancata emissione dei SAL è stata dichiarata inammissibile per difetto di giurisdizione. Il giudice ha qualificato la pretesa come attinente all’esecuzione del contratto di appalto: l’emissione dei SAL è disciplinata dal contratto e dal capitolato speciale, costituisce un atto di gestione di un rapporto privatistico paritetico e non rappresenta l’esercizio di un potere autoritativo né l’esito di un procedimento amministrativo. Ne consegue che la posizione dell’appaltatore è di diritto soggettivo e che non è esperibile il rito avverso il silenzio ex artt. 31 e 117 c.p.a., il quale presuppone un obbligo dell’amministrazione di adottare un provvedimento autoritativo su una posizione di interesse legittimo. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 116 c.p.a.

  Disciplina il giudizio in materia di accesso ai documenti amministrativi, utilizzato per contestare il diniego comunale.

• art. 35, comma 4, lett. b), n. 2, d.lgs. 36/2023

  relazioni riservate del direttore dei lavori […] sulle domande e sulle riserve del soggetto esecutore del contratto

  Prevede l’inaccessibilità delle relazioni riservate del direttore dei lavori sulle domande e sulle riserve dell’esecutore; la limitazione non si estende ai provvedimenti del RUP sulle riserve.

• art. 31 c.p.a.

  L’azione contro il silenzio presuppone una posizione di interesse legittimo e un obbligo dell’amministrazione di provvedere mediante l’esercizio di un potere amministrativo.

• art. 117 c.p.a.

  Il rito avverso il silenzio inadempimento non è esperibile per pretese relative a rapporti paritetici e privatistici, né quando si chiede l’accertamento o l’esecuzione di obblighi derivanti da un contratto di appalto.

Massime di principio

• Le relazioni riservate del direttore dei lavori sulle domande e sulle riserve dell’esecutore di un contratto pubblico sono sottratte all’accesso per espressa previsione dell’art. 35, comma 4, lett. b), n. 2, d.lgs. 36/2023.
• I provvedimenti adottati dal RUP in ordine alle riserve espresse dall’esecutore di un contratto pubblico sono, invece, ostensibili, non rientrando nell’esclusione prevista per le relazioni riservate del direttore dei lavori.
• L’emissione dei SAL nella fase esecutiva di un contratto di appalto costituisce attività di gestione di un rapporto paritetico privatistico, disciplinata dal contratto e dal capitolato, e non esercizio di un potere autoritativo o discrezionale della pubblica amministrazione.
• Il rito avverso il silenzio ex artt. 31 e 117 c.p.a. presuppone un obbligo di adottare un provvedimento amministrativo e una posizione di interesse legittimo; non è utilizzabile per ottenere l’adempimento di obblighi contrattuali o per contestare l’inerzia relativa a rapporti di diritto soggettivo.

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