Sentenza n. 1206/2026 - Napoli, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente, seconda classificata, ha impugnato l'aggiudicazione del lotto 3 sostenendo che l'aggiudicataria avrebbe dovuto essere esclusa per quattro ragioni: mancata o irregolare dimostrazione del requisito di capacità tecnica e professionale relativo ai servizi analoghi; illegittimo ricorso al soccorso istruttorio, con modifica dell'elenco dei servizi e asserita dichiarazione falsa o fuorviante; mancato possesso del fatturato minimo richiesto, anche considerando la non analogia di alcuni servizi di vigilanza; omessa indicazione delle modalità di adempimento della clausola sociale e mancata presentazione del progetto di riassorbimento del personale; anomalia dell'offerta, per sottostima degli oneri di sicurezza e della manodopera, mancata applicazione del nuovo CCNL, utilizzo di sgravi contributivi e sconti sui buoni pasto, sottostima dell'assenteismo, errata valorizzazione delle ore aggiuntive e complessiva insostenibilità economica. Con un primo atto di motivi aggiunti ha impugnato il diniego parziale di accesso e chiesto l'accesso integrale agli atti di gara; con un ulteriore atto ha impugnato l'autorizzazione all'esecuzione anticipata del contratto. La ricorrente ha inoltre dedotto la tardività di alcuni depositi dell'amministrazione.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso principale e i motivi aggiunti del 28 novembre e del 18 dicembre 2025. Ha ritenuto legittimo il soccorso istruttorio, poiché l'art. 101 d.lgs. 36/2023 consente di integrare o regolarizzare la documentazione relativa ai requisiti di partecipazione, purché non venga modificata l'offerta tecnica o economica. L'elenco dei servizi analoghi poteva quindi essere integrato e modificato per adeguarlo al corretto periodo triennale, anche perché la lex specialis non individuava in modo univoco il periodo di riferimento. Non è stata ravvisata una dichiarazione falsa automaticamente espulsiva: gli importi erano stati comprovati mediante contratti, fatture e documentazione acquisita tramite FVOE. Il requisito dei servizi analoghi è stato ritenuto posseduto; il concetto di analogia non richiede identità e comprende servizi riconducibili allo stesso settore professionale, inclusi i servizi di vigilanza armata, ritenuti similari ai servizi di portierato per la comune funzione di custodia e presidio. La documentazione prodotta dimostrava comunque un importo superiore alla soglia richiesta. È stata respinta anche la censura sulla clausola sociale: il progetto di riassorbimento era facoltativo e la sua omissione, così come la mancata analitica indicazione delle modalità di adempimento, non poteva determinare l'esclusione in assenza di una previsione espulsiva, in applicazione della tassatività delle cause di esclusione; la carenza sarebbe stata comunque sanabile mediante soccorso istruttorio e l'aggiudicataria aveva assunto l'impegno al rispetto della clausola. Quanto all'anomalia, il giudizio deve essere globale e sintetico e non può consistere nella parcellizzazione delle singole voci di costo. Gli oneri di sicurezza, inferiori all'1% dell'offerta e della manodopera, non erano manifestamente incongrui; le tabelle ministeriali esprimono valori medi e non impediscono giustificazioni riferite alle specifiche mansioni. Il nuovo CCNL sottoscritto dopo la presentazione dell'offerta non poteva essere applicato retroattivamente nella verifica della congruità. Era legittimo considerare gli sgravi contributivi e lo sconto sui buoni pasto come componenti economiche utili a dimostrare la sostenibilità dell'offerta; anche l'eventuale mancata fruizione dello sgravio non avrebbe reso automaticamente l'offerta insostenibile, essendo l'importo assorbibile nell'utile. Il dato sull'assenteismo, pur ottimistico, era documentato e non manifestamente inattendibile; risultava corretto il riferimento ai lavoratori effettivi e non alle ULA. Era plausibile anche la valorizzazione delle ore aggiuntive mediante lavoro straordinario di personale già in servizio. Le censure non dimostravano né l'insostenibilità dell'offerta né lacune significative nella verifica amministrativa. L'istanza incidentale di accesso è stata dichiarata improcedibile per cessata materia del contendere, poiché gli atti erano stati depositati senza oscuramenti e la ricorrente aveva ottenuto integrale conoscenza della documentazione. I motivi aggiunti contro l'esecuzione anticipata sono stati dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse, dopo la rinuncia espressa alla decisione e poiché il subentro dell'aggiudicataria non si era verificato nel periodo rilevante. La ricorrente è stata condannata alle spese, liquidate in euro 5.000 oltre accessori in favore di ciascuna controparte costituita. Il TAR ha inoltre escluso dal materiale valutabile i depositi tardivi dell'amministrazione.

Norme richiamate

• art. 101 d.lgs. 36/2023

  integrare di ogni elemento mancante la documentazione trasmessa alla stazione appaltante...; sanare ogni omissione, inesattezza o irregolarità... con esclusione della documentazione che compone l'offerta tecnica e l'offerta economica

  Il soccorso istruttorio è ammesso per integrare o regolarizzare la documentazione relativa ai requisiti di partecipazione, anche mediante modifica dell'elenco dei servizi analoghi, ma non consente di modificare l'offerta tecnica o economica.

• art. 98, comma 3, lett. b), d.lgs. 36/2023

  Le divergenze formali relative alla durata o alla scadenza dei contratti non determinano automaticamente una falsa dichiarazione espulsiva quando gli importi e l'effettivo possesso del requisito risultino comprovati.

• art. 102, commi 1 e 2, d.lgs. 36/2023

  per i fini di cui al comma 1 ... l'operatore economico indica nell'offerta le modalità con le quali intende adempiere quegli impegni

  La mancata presentazione del progetto di riassorbimento, se il disciplinare la prevede come facoltativa, non giustifica l'esclusione; anche la mancata indicazione delle modalità di adempimento della clausola sociale non è espulsiva in assenza di una specifica previsione e può essere sanabile mediante soccorso istruttorio.

• art. 10 d.lgs. 36/2023

  Il principio di tassatività delle cause di esclusione impedisce di escludere un concorrente per la mancata produzione di documenti o indicazioni non richiesti a pena di esclusione dalla lex specialis.

• art. 6.6.3 del disciplinare di gara

  elenco dei servizi analoghi a quelli oggetto del presente appalto, eseguiti negli ultimi tre anni ... di importo minimo pari alla ½ dell’importo del lotto o della somma dei lotti

  Il requisito richiedeva servizi analoghi per almeno metà dell'importo complessivo dei lotti cui il concorrente partecipava, pari nella fattispecie a euro 4.010.847.

• art. 18 d.lgs. 36/2023

  Il riferimento ai termini previsti per la stipulazione e l'esecuzione del contratto ha concorso a escludere l'interesse alla decisione sui motivi aggiunti relativi all'esecuzione anticipata.

• delibera ANAC n. 262/2023

  Il FVOE costituisce strumento per acquisire e comprovare i requisiti generali, tecnico-organizzativi ed economico-finanziari degli operatori economici.

Massime di principio

• Nelle procedure di gara, il soccorso istruttorio previsto dall'art. 101 d.lgs. 36/2023 consente di integrare o regolarizzare la documentazione relativa ai requisiti di partecipazione e può comportare anche la modifica dell'elenco dei servizi analoghi, quando ciò sia necessario per riferirlo al corretto periodo temporale; il limite è rappresentato dalla non modificabilità dell'offerta tecnica e dell'offerta economica.
• Quando la lex specialis individua in modo non univoco il periodo temporale rilevante per la dimostrazione dei requisiti, l'errore del concorrente può essere sanato mediante soccorso istruttorio, soprattutto se la documentazione successivamente prodotta dimostra l'effettivo possesso del requisito.
• Il requisito dei servizi analoghi non richiede lo svolgimento di prestazioni identiche a quelle oggetto della gara: sono valutabili i servizi riconducibili allo stesso settore professionale o imprenditoriale e caratterizzati da una sufficiente similitudine funzionale, anche quando presentino ulteriori o diverse componenti specialistiche.
• La mancata presentazione di un progetto di riassorbimento del personale non può determinare l'esclusione se la lex specialis ne prevede la facoltatività; analogamente, la mancata indicazione delle modalità di adempimento della clausola sociale non è espulsiva in assenza di una specifica previsione della gara, in forza della tassatività delle cause di esclusione, e può essere sanabile mediante soccorso istruttorio.
• Il giudizio di anomalia dell'offerta è globale e sintetico: il giudice non può sostituirsi alla stazione appaltante mediante una parcellizzazione delle singole voci, salvo che siano dimostrate manifeste incongruenze, errori significativi o lacune istruttorie tali da compromettere la complessiva affidabilità dell'offerta.
• La congruità dell'offerta deve essere valutata con riferimento al quadro normativo e contrattuale esistente al momento della sua presentazione; un nuovo contratto collettivo sottoscritto successivamente non può rendere retroattivamente illegittima l'offerta per il mancato rispetto di minimi retributivi allora non vigenti.

Come è indicizzato