Tribunale, Sentenza T-10/20

Rettifica finanziaria FEAGA/FEASR a carico dell’Italia

La sentenza riguarda un ricorso diretto della Repubblica italiana contro la decisione di esecuzione (UE) 2019/1835 della Commissione, con cui erano state escluse dal finanziamento dell’Unione alcune spese sostenute dall’Italia nell’ambito del FEAGA e del FEASR. La controversia si articola in tre blocchi: aiuti per superficie e nozione di prati permanenti, controlli su organizzazioni di produttori e programmi operativi ortofrutticoli, controlli sugli appalti pubblici connessi a misure di sviluppo rurale.

Fatti e svolgimento del procedimento amministrativo

La Commissione, a seguito di più audit in Italia, ha applicato rettifiche finanziarie relative a tre serie di irregolarità: una rettifica netta di EUR 143 924 279,14 per gli aiuti per superficie 2015-2016; una rettifica lorda di EUR 11 050 070,04 per carenze nei controlli su organizzazioni di produttori e programmi operativi; una rettifica lorda di EUR 857 498,36 per appalti pubblici in misure di sviluppo rurale.

Per la prima voce, la Commissione ha contestato, tra l’altro, la registrazione dei prati permanenti, l’uso del sistema proporzionale, il calcolo delle superfici massime ammissibili, i controlli incrociati e i controlli in loco. Per la seconda voce, ha ritenuto insufficienti i controlli preliminari dei programmi operativi e quelli relativi al riconoscimento delle OP, anche sotto il profilo dell’esternalizzazione e del controllo democratico. Per la terza voce, ha censurato due casi campione: Bernalda, per frazionamento artificioso di un appalto, e Campoli Monte Taburno, per carenza di trasparenza nella valutazione delle offerte.

Quadro normativo richiamato dal Tribunale

Il Tribunale richiama in particolare:

• l’articolo 52 del regolamento n. 1306/2013 e l’articolo 12 del regolamento delegato n. 907/2014, in tema di rettifiche finanziarie e quantificazione del rischio;
• l’articolo 4, paragrafo 1, lettera h), del regolamento n. 1307/2013, sulla nozione di prati permanenti;
• il regolamento delegato n. 640/2014 e il regolamento di esecuzione n. 809/2014, per il sistema integrato di gestione e controllo;
• il regolamento di esecuzione n. 543/2011, l’articolo 155 del regolamento n. 1308/2013 e il regolamento delegato n. 499/2014, per le OP e i PO ortofrutticoli;
• il regolamento n. 65/2011 e il regolamento di esecuzione n. 809/2014, nonché la direttiva 2004/18/CE e la decisione C(2013) 9527, per gli appalti pubblici.

Prime tre censure: aiuti per superficie e prati permanenti

Il Tribunale esamina anzitutto l’interpretazione della nozione di "prati permanenti". Ricorda che l’articolo 4, paragrafo 1, lettera h), del regolamento n. 1307/2013 consente agli Stati membri di considerare come prati permanenti, oltre ai terreni con erba o altre piante erbacee da foraggio predominanti, anche i terreni pascolabili che rientrano nelle pratiche locali tradizionali, quando l’erba non è tradizionalmente predominante.

Alla luce del testo della norma, del regolamento delegato n. 639/2014 e della giurisprudenza precedente, il Tribunale afferma che si tratta di una facoltà e non di un obbligo: gli Stati membri possono distinguere tra due grandi categorie di superfici ammissibili, senza che ciò comporti discriminazione. L’Italia, secondo il Tribunale, aveva legittimamente incluso nei prati permanenti le superfici PLT, tenendo conto delle specificità locali e dei criteri nazionali di accessibilità e pascolabilità.

Il Tribunale respinge quindi la tesi della Commissione secondo cui l’Italia avrebbe erroneamente registrato superfici inammissibili o inaccessibili nel SIPA. Ritiene che la definizione nazionale non imponeva di includere anche le superfici con erba predominante nella medesima categoria delle PLT, e che la Commissione non aveva dimostrato una violazione dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera h), del regolamento n. 1307/2013. In conseguenza di tale errore di diritto, la rettifica forfettaria del 2% viene annullata.

Motivazione sull’operatività del primo motivo

La Commissione sosteneva che il primo motivo fosse inoperante, perché la rettifica del 2% sarebbe stata comunque giustificata dagli altri gruppi di inadempienze. Il Tribunale respinge l’argomento: il gruppo relativo ai prati permanenti era quello più ampio e assorbiva gli altri, mentre le ulteriori carenze non consentivano, da sole, di giustificare con certezza la medesima rettifica forfettaria. Inoltre, il dissenso sulla nozione di prati permanenti aveva inciso sulla quantificazione complessiva del rischio e sulla scelta tra rettifica puntuale e forfettaria.

Quarto e quinto motivo: organizzazioni di produttori e programmi operativi

Per il settore ortofrutticolo, il Tribunale conferma invece le censure della Commissione sulle carenze di controllo relative alle OP e ai PO. Quanto al controllo dell’ammissibilità dei programmi operativi, ritiene che l’articolo 104, paragrafo 2, del regolamento di esecuzione n. 543/2011 imponesse agli Stati membri, prima dell’approvazione, una verifica effettiva della fondatezza delle stime dei prezzi e della qualità tecnica del programma. Le prove prodotte dall’Italia non hanno dimostrato l’inesattezza delle constatazioni della Commissione, che aveva rilevato un’insufficiente verifica dei preventivi e delle stime, con rischio di sovrastima degli investimenti.

Quanto all’esternalizzazione delle attività principali delle OP, il Tribunale afferma che il controllo del rispetto di tale criterio doveva essere svolto già in sede di riconoscimento, non solo in fase successiva di mantenimento del riconoscimento. L’articolo 155 del regolamento n. 1308/2013 e gli articoli 26 e 27 del regolamento di esecuzione n. 543/2011 richiedono infatti che l’OP conservi la responsabilità dell’attività esternalizzata e che lo Stato membro verifichi l’effettiva sussistenza dei requisiti di riconoscimento. Le argomentazioni italiane, secondo cui nessuna OP aveva effettivamente esternalizzato l’attività principale, non sono state ritenute sufficienti a smentire un difetto sistemico dei controlli.

Sul controllo democratico delle OP, il Tribunale ribadisce che gli Stati membri devono evitare abusi di potere o di influenza da parte di soci dominanti e che, per verificare tale requisito, occorre anche accertare l’identità dei detentori del capitale nelle strutture societarie collegate. Nel caso concreto, i documenti prodotti dall’Italia non hanno dimostrato controlli adeguati, mentre la Commissione aveva indicato carenze sistemiche riscontrate su più OP. La rettifica forfettaria del 5% viene quindi confermata.

Sesto motivo: appalti pubblici nello sviluppo rurale

Per il caso Bernalda, il Tribunale conferma la rettifica: i lavori di ripristino della viabilità rurale costituivano un’opera unica, per funzione tecnica ed economica, e non potevano essere scissi in sei procedure negoziate separate per eludere la soglia applicabile. Le ragioni di urgenza o le difficoltà organizzative non bastavano a giustificare il frazionamento artificioso, e la rettifica del 100% è stata ritenuta legittima.

Diverso l’esito per Campoli Monte Taburno. Qui il Tribunale ritiene che la Commissione abbia erroneamente qualificato la procedura come priva di trasparenza. Il bando e il capitolato d’oneri descrivevano in modo sufficientemente chiaro i criteri di valutazione e il metodo di calcolo, fondato sul confronto a coppie. I verbali e i brogliacci di valutazione, pur prodotti successivamente nel contraddittorio, dimostravano che il metodo era stato effettivamente seguito e che i criteri erano stati interpretati in modo uniforme. Non era quindi dimostrata la mancanza di trasparenza o la carenza della pista di controllo ai sensi della decisione C(2013) 9527. La rettifica del 10% viene dunque annullata.

Dispositivo

Il Tribunale annulla la decisione impugnata limitatamente a:

• la rettifica forfettaria del 2% relativa agli aiuti per superficie per EUR 143 924 279,14;
• la rettifica forfettaria del 10% relativa al campione/pagamento n. 8 di Campoli Monte Taburno per EUR 72 704,23. Per il resto, il ricorso è respinto. Le spese sono compensate, con condanna di ciascuna parte a sopportare le proprie.

Principi ricavabili

La sentenza chiarisce che, in materia PAC, gli Stati membri dispongono di un margine di scelta nell’includere le superfici pascolabili tradizionali tra i prati permanenti, purché la disciplina nazionale sia coerente con il quadro unionale. Ribadisce inoltre che la Commissione deve dimostrare un dubbio serio e ragionevole, ma che lo Stato membro deve fornire prova dettagliata dell’effettività dei propri controlli. In tema di appalti, conferma che il frazionamento artificioso e la carenza di trasparenza nella valutazione delle offerte possono giustificare rettifiche finanziarie, ma solo se le irregolarità risultano effettivamente provate nel rispetto dei criteri normativi applicabili.