Corte di giustizia, Sentenza C-120/20

Responsabilità dello Stato e diritti ferroviari nell’ambito della direttiva 2001/14

La pronuncia nasce da un rinvio pregiudiziale del Sąd Najwyższy (Corte suprema polacca) in una controversia tra un’impresa ferroviaria e le autorità/il gestore dell’infrastruttura, relativa al rimborso dei diritti ferroviari asseritamente pagati in eccesso a causa di una trasposizione non corretta della direttiva 2001/14/CE. Il caso si colloca nel settore dei trasporti ferroviari e concerne il rapporto tra il controllo dell’organismo nazionale di regolamentazione e l’azione di responsabilità dello Stato dinanzi al giudice civile.

Fatti e procedimento principale

La KM aveva concluso con il gestore dell’infrastruttura PKP PLK accordi per l’utilizzo di linee ferroviarie, con fissazione di aliquote approvate o determinate dall’UTK. Dopo la sentenza Commissione/Polonia (C‑512/10), con cui la Corte aveva accertato l’inadempimento della Repubblica di Polonia agli obblighi derivanti dagli articoli 6, paragrafo 2, e 7, paragrafo 3, della direttiva 2001/14, la KM ha agito per ottenere il risarcimento del danno subito per aver pagato diritti di accesso ritenuti indebiti.

I giudici di merito avevano respinto la domanda, ritenendo, tra l’altro, che la direttiva non attribuisse un diritto soggettivo a un determinato importo massimo dei diritti e che non fosse stata previamente accertata l’illegittimità delle decisioni contestate secondo il procedimento appropriato. La Corte di cassazione polacca ha quindi chiesto se un’azione risarcitoria potesse essere decisa dal giudice civile senza un previo controllo del regolatore ferroviario e se il diritto UE ostasse a regole nazionali meno restrittive in materia di responsabilità civile dello Stato.

Normativa rilevante

La Corte richiama, in particolare:

• il considerando 46 della direttiva 2001/14, che valorizza l’istituzione di un organismo di regolamentazione indipendente;
• l’articolo 4, paragrafo 5, che impone ai gestori di assicurare diritti equivalenti e non discriminatori;
• l’articolo 30, paragrafi 1, 2, 3, 5 e 6, che disciplina funzioni, poteri e controllo giurisdizionale dell’organismo di regolamentazione;
• l’articolo 7, paragrafo 3, relativo al calcolo dei diritti al costo direttamente legato alla prestazione del servizio ferroviario. La sentenza menziona inoltre la direttiva 2007/58/CE, che ha modificato la direttiva 2001/14.

Ragionamento della Corte sulla prima questione

La Corte ricorda che il sistema della direttiva 2001/14 si fonda sulla parità di trattamento e sulla non discriminazione tra imprese ferroviarie. Il gestore dell’infrastruttura deve determinare e riscuotere i diritti in modo non discriminatorio, mentre l’organismo di regolamentazione ha il compito di garantire la conformità dei diritti al capo II della direttiva e di decidere sui reclami dei richiedenti.

Richiamando la sentenza CTL Logistics (C‑489/15), la Corte ribadisce che il controllo giudiziale degli importi dei diritti da parte di giudici ordinari, indipendentemente dall’organismo di regolamentazione, comprometterebbe l’unicità del controllo e potrebbe alterare la concorrenza tra imprese ferroviarie. Le decisioni del regolatore producono effetti nei confronti di tutte le parti del settore, mentre quelle dei giudici civili avrebbero effetto solo inter partes.

Applicando tali principi, la Corte afferma che un’azione di responsabilità dello Stato fondata sul pagamento in eccesso di diritti non può essere esaminata dal giudice ordinario se, prima, il regolatore e, se del caso, il giudice competente sul suo controllo non si siano pronunciati sulla legittimità dei diritti contestati. L’articolo 30, paragrafi 2, 5 e 6, riconosce inoltre all’impresa ferroviaria il diritto di contestare l’importo dei diritti individuali dinanzi al regolatore, di ottenere una decisione e di sottoporla a controllo giurisdizionale. La Corte sottolinea che tali disposizioni sono incondizionate e sufficientemente precise, quindi dotate di effetto diretto.

Ragionamento della Corte sulla seconda questione

Quanto alla responsabilità dello Stato per violazione del diritto UE, la Corte ricorda il criterio consolidato elaborato nella giurisprudenza Brasserie du pêcheur e Factortame: il diritto al risarcimento presuppone che la norma violata conferisca diritti ai singoli, che la violazione sia sufficientemente qualificata e che esista un nesso causale diretto tra violazione e danno.

La Corte precisa però che questi requisiti minimi non impediscono agli Stati membri di riconoscere la responsabilità dello Stato a condizioni meno restrittive nel diritto nazionale. Di conseguenza, il diritto dell’Unione non osta a che una disciplina nazionale della responsabilità civile consenta il risarcimento in presenza di presupposti più favorevoli per il danneggiato rispetto a quelli richiesti in via minima dal diritto dell’Unione.

Dispositivo

La Corte dichiara che:

• la direttiva 2001/14, in particolare gli articoli 4, paragrafo 5, e 30, osta a che un giudice ordinario statuisca sull’azione risarcitoria dello Stato proposta da un’impresa ferroviaria per errata trasposizione della direttiva, se il regolatore e il giudice del suo controllo non si sono ancora pronunciati sulla legittimità dei diritti;
• l’articolo 30, paragrafi 2, 5 e 6, garantisce all’impresa ferroviaria il diritto di contestare i diritti individuali dinanzi all’organismo di regolamentazione, con decisione vincolante e sindacabile in giudizio;
• il diritto dell’Unione non impedisce al diritto nazionale di prevedere condizioni meno restrittive per il risarcimento del danno da violazione del diritto UE da parte dello Stato.

Principi utili per la pratica

Per gli operatori del settore ferroviario, la sentenza conferma che la contestazione dell’importo dei diritti deve passare, in via principale, dal regolatore nazionale. L’azione risarcitoria contro lo Stato non può essere utilizzata per aggirare tale filtro istituzionale. Per il contenzioso in materia di responsabilità civile, la Corte ribadisce inoltre che il diritto nazionale può ampliare la tutela risarcitoria rispetto ai requisiti minimi del diritto dell’Unione, ma non può elidere il ruolo e la competenza attribuiti dal diritto UE all’organismo di regolamentazione.