Tribunale, Sentenza T-108/18

Clausola compromissoria – programmi Tempus IV – recupero di sovvenzioni per irregolarità sistemiche e ricorrenti

La sentenza riguarda un ricorso della Universität Koblenz-Landau contro l’EACEA in materia di tre convenzioni di sovvenzione concluse nell’ambito dei programmi Tempus IV. Il Tribunale è chiamato a stabilire se le lettere di recupero e la nota di addebito emesse dall’EACEA possano essere contestate e, soprattutto, se il recupero integrale delle somme versate sia compatibile con le clausole contrattuali e con il diritto dell’Unione.

Fatti e procedimento principale

La ricorrente aveva sottoscritto tre convenzioni: Ecesis, Diusas e Deque, relative a progetti nel settore dell’istruzione superiore. Dopo una revisione contabile e un’indagine OLAF, l’EACEA ha ritenuto sussistenti irregolarità gravi, sistemiche e ricorrenti e, con lettere del 21 dicembre 2017 e del 7 febbraio 2018, ha comunicato l’intenzione di recuperare le somme versate; per Ecesis è stata poi emessa anche una nota di addebito del 13 febbraio 2018.

La ricorrente aveva inizialmente agito sulla base dell’articolo 263 TFUE chiedendo l’annullamento degli atti; in via subordinata ha poi chiesto la riqualificazione del ricorso come azione contrattuale ai sensi dell’articolo 272 TFUE, per far dichiarare l’insussistenza dei crediti vantati dall’EACEA. Nel corso del giudizio il ricorso contro la Commissione è stato dichiarato irricevibile, mentre l’EACEA ha mantenuto la qualità di convenuta.

Riqualificazione del ricorso e competenza del Tribunale

Il Tribunale ha statuito che il ricorso, pur proposto formalmente come ricorso di annullamento, doveva essere riqualificato come ricorso fondato sull’articolo 272 TFUE, poiché le controversie derivavano da clausole compromissorie contenute nelle convenzioni di sovvenzione. Di conseguenza, il Tribunale è risultato competente a conoscere della controversia in base a tali clausole.

Invocabilità del diritto di essere ascoltato e dell’obbligo di motivazione

L’EACEA sosteneva che il diritto di essere ascoltato e l’obbligo di motivazione non sarebbero invocabili in una controversia contrattuale. Il Tribunale ha respinto questa tesi, richiamando l’articolo 41, paragrafo 2, lettere a) e c), della Carta e l’articolo 51, paragrafo 1, della Carta: i diritti fondamentali vincolano le istituzioni dell’Unione anche quando operano in ambito contrattuale.

È stato inoltre ricordato che, quando l’Unione esegue un contratto, resta soggetta alla Carta e ai principi generali del diritto dell’Unione; se le parti hanno conferito competenza al giudice dell’Unione mediante clausola compromissoria, quest’ultimo può verificare anche eventuali violazioni della Carta. Il Tribunale ha sottolineato che le istituzioni non possono scegliere la forma contrattuale per sottrarsi agli obblighi di diritto primario.

Diritto di essere ascoltato

Sul primo motivo, il Tribunale ha osservato che la ricorrente aveva già avuto più occasioni per presentare le proprie osservazioni: sul progetto di relazione di revisione contabile, sulla relazione finale e sulla relazione OLAF, nonché sulle intenzioni dell’EACEA di procedere al recupero. Le lettere del 21 dicembre 2017 e del 7 febbraio 2018 si inserivano dunque in un contesto procedimentale in cui la ricorrente era stata posta in grado di far valere efficacemente il proprio punto di vista.

La ricorrente lamentava inoltre l’impossibilità di produrre gli originali di alcune fatture, sequestrate nell’ambito di un’indagine penale. Il Tribunale ha riconosciuto in astratto che un’impossibilità oggettiva non imputabile all’interessato potrebbe incidere sul diritto di difesa, ma ha escluso che ciò fosse avvenuto nel caso concreto, poiché il sequestro era successivo alla revisione contabile e le fatture erano già state esaminate dai revisori e dall’OLAF. Inoltre, la mancata produzione degli originali non ha inciso sulla determinazione delle somme da recuperare, che dipendevano dalle irregolarità complessive e non dalla sola originalità delle fatture.

Obbligo di motivazione

Quanto al difetto di motivazione, il Tribunale ha ritenuto che le lettere impugnate indicassero chiaramente il fondamento giuridico del recupero e gli importi richiesti. Il contenuto delle comunicazioni precedenti e, in particolare, della relazione finale di revisione contabile consentiva alla ricorrente di comprendere le ragioni dell’iniziativa dell’EACEA e al giudice di esercitare il proprio controllo.

La motivazione è stata quindi giudicata sufficiente, sia perché l’EACEA aveva risposto agli argomenti della ricorrente, sia perché aveva spiegato che il recupero non dipendeva da singole voci di costo non riconosciute, ma dalla gravità e sistematicità delle irregolarità riscontrate.

Base giuridica del recupero integrale

Nel secondo motivo la ricorrente sosteneva che né le clausole contrattuali né l’articolo 135 del regolamento n. 966/2012 consentissero un recupero integrale. Il Tribunale ha invece rilevato che, per le convenzioni Ecesis, Diusas e Deque, erano applicabili le clausole che autorizzavano controlli e recuperi, senza imporre limitazioni quantitative al recupero.

Sul piano delle norme finanziarie UE, il Tribunale ha distinto tra il regolamento n. 1605/2002 e il regolamento n. 966/2012, applicabili ratione temporis alle diverse convenzioni e ai periodi oggetto di revisione. Ha osservato che l’articolo 119, paragrafo 2, del regolamento n. 1605/2002 e l’articolo 135, paragrafo 4, del regolamento n. 966/2012 consentono la riduzione o il recupero delle sovvenzioni, tenendo conto della gravità delle irregolarità; l’articolo 135, paragrafo 5, contempla inoltre espressamente le irregolarità sistemiche e ricorrenti.

Secondo il Tribunale, quando tali irregolarità compromettono il sistema complessivo di controllo e gestione, il recupero integrale non è sproporzionato e si giustifica anche alla luce dell’articolo 317 TFUE e del principio di sana e buona gestione finanziaria. Il Tribunale ha richiamato anche la propria precedente giurisprudenza secondo cui l’utilizzo dei contributi UE può condurre alla restituzione parziale o totale degli importi già concessi.

Irregolarità sistemiche e ricorrenti

Il Tribunale ha inoltre respinto la tesi secondo cui non sarebbero state provate irregolarità di natura sistemica e ricorrente. Pur nei punti omessi del testo disponibile, la sentenza afferma che tali nozioni derivano dal loro significato abituale e designano irregolarità ripetitive che incidono sull’intero sistema di controllo e gestione. La mancata definizione espressa nel regolamento finanziario non impedisce di applicarle, poiché esse sono funzionali alla valutazione della gravità delle violazioni riscontrate.

Dispositivo

Il Tribunale ha respinto integralmente il ricorso e ha condannato la Universität Koblenz-Landau alle spese, conformemente alla domanda dell’EACEA.

Principi affermati

La pronuncia ribadisce che:

• i diritti della Carta si applicano anche alle controversie contrattuali dell’Unione quando l’istituzione agisce come contraente;
• il beneficiario di una sovvenzione deve essere posto in condizione di far valere utilmente le proprie osservazioni prima di un recupero;
• una motivazione è sufficiente se, letta nel contesto complessivo degli scambi tra le parti, consente di comprendere le ragioni del recupero;
• in presenza di irregolarità sistemiche e ricorrenti, il recupero integrale delle somme versate può essere legittimo e proporzionato.