Sentenza n. 452/2026 - Reggio Calabria, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno contestato il decreto prefettizio adottato ai sensi dell'art. 25 c.c., deducendo violazione e falsa applicazione della norma, degli artt. 3 e 6 l. n. 241/1990, difetto di istruttoria e motivazione, travisamento dei fatti e sviamento. In particolare, hanno sostenuto che il potere prefettizio di vigilanza sulle fondazioni costituisce controllo di legittimità, funzionale alla tutela dello scopo e del patrimonio dell'ente, e non consente valutazioni di merito sull'opportunità, efficienza o intensità della gestione. Hanno contestato: a) l'affermazione secondo cui, nel periodo 2019-2024, la Fondazione avrebbe svolto attività culturali episodiche e insufficienti, rilevando le iniziative realizzate, la digitalizzazione e diffusione del patrimonio documentario, le pubblicazioni e le attività di progettazione; b) l'asserita erosione del patrimonio e il prospettato rischio di default, evidenziando la consistenza del patrimonio netto, delle immobilizzazioni finanziarie e delle disponibilità dell'ente, nonché la mancata erogazione dei contributi statutariamente previsti; c) la valorizzazione di rapporti di parentela e vicende giudiziarie riferibili a componenti o ex componenti degli organi della Fondazione, ritenuta estranea ai presupposti dell'art. 25 c.c. e comunque sproporzionata, poiché avrebbe potuto condurre, al più, alla sostituzione dei singoli amministratori. Con motivi aggiunti hanno impugnato, per invalidità derivata, gli atti prefettizi di approvazione e iscrizione delle modifiche statutarie adottate dal Commissario e, inoltre, la deliberazione commissariale del 6 novembre 2025. Le Amministrazioni hanno eccepito l'omessa notifica alla Fondazione, il difetto di ius postulandi, il difetto di giurisdizione sugli atti del Commissario e l'infondatezza nel merito delle censure.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari relative all'omessa notifica alla Fondazione e al difetto di ius postulandi. La Fondazione non è stata ritenuta controinteressata, non avendo uno specifico interesse alla composizione del Consiglio di amministrazione; in ogni caso, la notifica era stata perfezionata per compiuta giacenza. I ricorrenti hanno agito personalmente e non in rappresentanza processuale della Fondazione. È stato riconosciuto l'interesse attuale all'annullamento, poiché, secondo lo statuto previgente, i mandati di Presidente e Vice Presidente non erano scaduti e gli atti successivi al commissariamento risultavano connessi al decreto impugnato. Il TAR ha inoltre dichiarato inutilizzabili i documenti depositati tardivamente dalle Amministrazioni, non essendo stata dimostrata l'estrema difficoltà della produzione tempestiva ai sensi dell'art. 54 c.p.a.; non ha esaminato la relazione riservata della Commissione prefettizia, ritenendola comunque irrilevante e non richiamata nel decreto impugnato. Nel merito, il ricorso principale è stato accolto. L'art. 25 c.c. attribuisce all'autorità prefettizia un potere di vigilanza e controllo sulla conformità dell'azione degli amministratori alla legge, all'atto di fondazione e allo statuto, non un potere di indirizzo o di controllo sul merito della gestione. Lo scioglimento dell'amministrazione e la nomina del commissario, rimedio straordinario, presuppongono gravi inadempienze, consistenti in atti contrari alla legge, allo statuto o allo scopo della fondazione, oppure in omissioni tali da determinare la paralisi dell'ente o un concreto depauperamento del patrimonio. La mera contrazione o episodicità delle attività culturali, la mancata realizzazione di una delle attività statutarie, quale il premio letterario, e il giudizio prefettizio sulla loro insufficiente intensità o progettualità appartengono al merito gestionale e non integrano autonomi presupposti di scioglimento. La valutazione patrimoniale è stata ritenuta lacunosa, poiché la Prefettura ha valorizzato perdite di esercizio e liquidità senza considerare patrimonio netto, immobilizzazioni finanziarie, componenti vincolate e complessiva solidità dell'ente. Il prospettato rischio futuro di default non era sostenuto da indici economico-finanziari adeguati e non risultava collegato ad atti degli amministratori contrari allo statuto, allo scopo o alla legge. Anche la valutazione dei requisiti di onorabilità e indipendenza dei consiglieri e del rischio di condizionamento mafioso è stata ritenuta estranea al potere esercitato ex art. 25 c.c., non potendo tale potere trasformarsi in una verifica generale dell'affidabilità personale degli amministratori; inoltre, la materia antimafia è regolata da una disciplina specifica. Il decreto prefettizio è stato pertanto annullato. I motivi aggiunti sono stati dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione limitatamente alla deliberazione commissariale del 6 novembre 2025, trattandosi di atto privatistico adottato dal Commissario in sostituzione degli organi della Fondazione; la controversia può essere riproposta davanti al giudice ordinario ai sensi dell'art. 11 c.p.a. I motivi aggiunti sono stati invece accolti quanto agli atti prefettizi di approvazione e iscrizione delle modifiche statutarie, aventi natura autoritativa e pubblicistica, poiché fondati sul decreto di commissariamento annullato e da esso strettamente dipendenti. Le Amministrazioni resistenti sono state condannate alle spese, liquidate in euro 2.500, oltre accessori e rifusione del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 25 c.c.

  qualora gli amministratori non agiscano in conformità dello statuto o dello scopo della fondazione o della legge

  Il potere prefettizio di scioglimento dell'amministrazione e nomina del commissario è un potere di vigilanza e controllo di legittimità, esercitabile in presenza di gravi inadempienze o omissioni degli amministratori, non per sindacare il merito della gestione.

• art. 26 c.c.

  Quando lo scopo è esaurito o divenuto impossibile o di scarsa utilità, o il patrimonio è divenuto insufficiente

  I poteri di coordinamento, estinzione o trasformazione della fondazione hanno presupposti e finalità diversi dal commissariamento ex art. 25 c.c.; l'insufficienza patrimoniale non può essere utilizzata indistintamente come presupposto dello scioglimento dell'amministrazione.

• art. 28 c.c.

  Quando lo scopo è esaurito o divenuto impossibile o di scarsa utilità, o il patrimonio è divenuto insufficiente

  Le vicende relative all'esaurimento o impossibilità dello scopo e all'insufficienza del patrimonio appartengono ai distinti poteri di trasformazione o estinzione della persona giuridica.

• art. 1 d.P.R. 10 febbraio 2000, n. 361

  Ai fini del riconoscimento è necessario che siano state soddisfatte le condizioni previste da norme di legge o di regolamento per la costituzione dell'ente, che lo scopo sia possibile e lecito e che il patrimonio risulti adeguato alla realizzazione dello scopo

  Il controllo pubblico sul riconoscimento riguarda la possibilità e liceità dello scopo e l'adeguatezza del patrimonio, non l'imposizione di finalità pubblicistiche o il sindacato sull'opportunità delle scelte gestionali.

• art. 2 d.P.R. 10 febbraio 2000, n. 361

  Le modificazioni dello statuto e dell'atto costitutivo sono approvate con le modalità e nei termini previsti per l'acquisto della personalità giuridica dall'articolo 1

  L'approvazione prefettizia delle modifiche statutarie costituisce esercizio di potere autoritativo di controllo e vigilanza, soggetto alla giurisdizione amministrativa.

• art. 5 d.P.R. 10 febbraio 2000, n. 361

  Individua l'autorità tutoria prefettizia competente per l'esercizio dei poteri di controllo sulle fondazioni.

• art. 6 l. 7 agosto 1990, n. 241

  Impone all'amministrazione di accertare d'ufficio i fatti rilevanti e di valutare adeguatamente gli elementi emersi nel procedimento; la mancata considerazione della documentazione prodotta dagli interessati determina un deficit istruttorio e motivazionale.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  Il termine di quaranta giorni liberi prima dell'udienza per il deposito dei documenti è perentorio; i documenti tardivamente prodotti sono inutilizzabili.

• art. 54 c.p.a.

  sempreché la produzione nel termine di legge sia risultata estremamente difficile

  La produzione documentale oltre il termine dell'art. 73 c.p.a. richiede un'eccezionale autorizzazione del collegio, la prova dell'estrema difficoltà della produzione tempestiva e il rispetto del contraddittorio.

• art. 11 c.p.a.

  In caso di declinatoria della giurisdizione, la controversia può essere riproposta davanti al giudice fornito di giurisdizione, con salvezza degli effetti processuali e sostanziali della domanda.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  È richiamato dai ricorrenti quale fondamento dell'interesse alla decisione anche ai fini risarcitori; il TAR ha comunque ritenuto persistente l'interesse all'annullamento.

• artt. 82 e ss. d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159

  La disciplina antimafia costituisce normativa specifica per le valutazioni di infiltrazione e condizionamento mafioso e non può essere surrettiziamente applicata nell'esercizio del diverso potere di vigilanza ex art. 25 c.c.

Massime di principio

• Il potere prefettizio previsto dall'art. 25 c.c. sulle fondazioni è funzionalmente e restrittivamente preordinato alla tutela dell'ente e alla preservazione del vincolo di destinazione del patrimonio allo scopo; esso è un controllo di legittimità sulla conformità dell'azione degli amministratori alla legge, all'atto di fondazione e allo statuto, non un controllo di merito, di opportunità, di efficienza o di indirizzo gestionale.
• Lo scioglimento dell'amministrazione di una fondazione e la nomina di un commissario ai sensi dell'art. 25 c.c., quale rimedio straordinario, richiedono gravi inadempienze degli amministratori: atti contrari alla legge, allo statuto o allo scopo della fondazione, oppure omissioni ingiustificate tali da determinare la paralisi dell'ente o un concreto depauperamento del patrimonio. La mera riduzione, episodicità o insufficiente intensità delle attività istituzionali non è sufficiente.
• La mancata realizzazione di una singola attività prevista dallo statuto, anche se accompagnata da una cadenza tendenzialmente indicata, non integra di per sé violazione dello scopo della fondazione, quando lo statuto elenca diverse attività e lascia agli organi amministrativi la scelta discrezionale dell'an, del quid, del quando e del quomodo della gestione.
• La verifica dell'adeguatezza patrimoniale di una fondazione deve considerare la consistenza complessiva del patrimonio rispetto allo scopo, comprese immobilizzazioni, patrimonio netto e componenti vincolate, e non può essere ridotta all'esame delle sole perdite di esercizio o della liquidità disponibile; un rischio futuro e generico di default deve essere sostenuto da indici economico-finanziari ragionevoli e predittivi.
• Il potere di vigilanza ex art. 25 c.c. non attribuisce alla Prefettura una competenza generale a valutare l'onorabilità o l'indipendenza personale degli amministratori, né a desumere da rapporti parentali un condizionamento dell'ente in assenza di una concreta violazione dello statuto, dello scopo o della legge; le valutazioni antimafia sono soggette alla disciplina specifica prevista dal d.lgs. n. 159/2011.
• Gli atti adottati dal commissario straordinario di una fondazione in sostituzione degli organi disciolti hanno natura privatistica, anche se la nomina commissariale deriva da un atto prefettizio autoritativo; restano invece soggetti alla giurisdizione amministrativa gli autonomi atti prefettizi di approvazione e iscrizione delle modifiche statutarie, la cui invalidità derivata consegue all'annullamento del commissariamento presupposto.

Come è indicizzato