Sentenza n. 10156/2026 - Roma, Sezione 1B

Esito

La controversia

La ricorrente principale ha impugnato l’aggiudicazione del lotto 12, deducendo la non conformità dell’offerta dell’aggiudicataria rispetto alla lex specialis, al Capitolato speciale e al Capitolato tecnico. In particolare, ha contestato le schede relative all’Edamer, alla mozzarella per pizza e alla panna UHT da cucina, sostenendo che fossero stati offerti preparati alimentari contenenti grassi vegetali, anziché prodotti lattiero-caseari corrispondenti a quelli richiesti, con conseguente incompletezza e parzialità dell’offerta e obbligo di esclusione ai sensi dell’art. 17 del Capitolato speciale. Ha inoltre dedotto la violazione del principio di parità di trattamento, richiamando l’esclusione disposta dalla stessa amministrazione nei suoi confronti, in altro lotto della medesima gara, per l’offerta di un prodotto diverso da quello prescritto. In via subordinata ha chiesto l’annullamento dell’intera procedura, il subentro nel contratto eventualmente stipulato e l’accertamento del diritto di accesso, lamentando anche il silenzio sull’istanza di accesso. L’aggiudicataria ha proposto ricorso incidentale escludente, contestando a sua volta la conformità dell’offerta della ricorrente principale. Ha dedotto che la ricorrente avesse offerto, tra l’altro, un salame tipo Napoli anziché un Salame Napoli P.A.T., una scheda tecnica della mozzarella per pizza priva di gran parte delle informazioni prescritte e bocconcini di mozzarella in vaschetta da 3 kg anziché mozzarella affettata in confezioni da 100 grammi. In via preliminare, il giudice ha esaminato la disciplina delle memorie di replica ex art. 73 c.p.a., ritenendo ammissibili solo le parti effettivamente dirette a controbattere alle nuove deduzioni avversarie; ha espunto la documentazione depositata tardivamente dalla ricorrente principale; ha ritenuto sostanzialmente inutile l’estromissione di Consip alla fine del processo; e ha respinto l’eccezione di inammissibilità fondata sulla mancata autonoma impugnazione di un verbale preparatorio, poiché la lesività si concentra nell’aggiudicazione, che assorbe gli atti presupposti quando siano state formulate censure puntuali contro le relative attività.

La decisione

Il TAR ha ritenuto ammissibile l’esame del ricorso principale nonostante il ricorso incidentale escludente e la presenza di altri concorrenti non evocati in giudizio. Ha affermato che l’accoglimento del ricorso incidentale non rende improcedibile il ricorso principale, poiché permane l’interesse strumentale alla riedizione della gara. Ha inoltre escluso che l’art. 108, comma 10, d.lgs. 36/2023, limitando a trenta giorni la facoltà ordinaria della stazione appaltante di non aggiudicare quando nessuna offerta sia conveniente o idonea, elimini i generali poteri di autotutela esercitabili anche dopo l’aggiudicazione e dopo eventuali pronunce giudiziali. Nel merito, il ricorso principale è stato accolto perché l’offerta dell’aggiudicataria risultava non conforme per tre prodotti: l’Edamer era sostituito da un preparato con grassi vegetali; la mozzarella per pizza era sostituita da un preparato alimentare contenente grassi vegetali e conservanti; la panna UHT da cucina era sostituita da un preparato a base di grassi vegetali e non poteva essere commercializzata come panna. Tali difformità rendevano l’offerta parziale e imponevano l’esclusione ai sensi dell’art. 17 del Capitolato speciale. Sono state invece dichiarate inammissibili per carenza di interesse le censure relative a prodotti non compresi nella fornitura del lotto; è stata respinta quella relativa alla diversa grammatura della mozzarella, poiché la lex specialis qualificava il peso delle confezioni come non strettamente vincolante, salvo difformità macroscopiche; ed è stata respinta anche la censura sulla pancetta tesa, non essendo dimostrato che il termine imponesse necessariamente una pancetta dolce. È stato accolto anche il motivo sulla disparità di trattamento, poiché l’amministrazione avrebbe dovuto applicare alla concorrente aggiudicataria il medesimo criterio rigoroso già applicato alla ricorrente principale in altro lotto. Il ricorso incidentale è stato anch’esso accolto: l’offerta della ricorrente principale era non conforme perché proponeva un salame tipo Napoli non qualificabile come P.A.T., una scheda della mozzarella per pizza carente di gran parte delle informazioni richieste e bocconcini di mozzarella sfusi in vaschetta da 3 kg anziché mozzarella affettata in monoporzioni da 100 grammi. Il TAR ha quindi annullato entrambe le offerte e l’aggiudicazione, disponendo l’esclusione di entrambe le imprese dalla gara e rimettendo alla stazione appaltante ogni determinazione sugli esiti della procedura. Le spese sono state compensate tra tutte le parti costituite.

Norme richiamate

• art. 32 d.lgs. 36/2023

  Disciplina l’appalto specifico nell’ambito del Sistema Dinamico di Acquisizione utilizzato dalla stazione appaltante.

• art. 59 d.lgs. 36/2023

  Costituisce la base normativa dell’appalto specifico per la conclusione degli accordi quadro.

• art. 108, commi 1 e 3, d.lgs. 36/2023

  Consente l’aggiudicazione secondo il criterio del minor prezzo nei casi indicati dalla disciplina di gara.

• art. 108, comma 10, d.lgs. 36/2023

  Le stazioni appaltanti possono decidere di non procedere all’aggiudicazione se nessuna offerta risulti conveniente o idonea in relazione all’oggetto del contratto. Tale facoltà è indicata espressamente nel bando di gara o invito nelle procedure senza bando e può essere esercitata non oltre il termine di trenta giorni dalla conclusione delle valutazioni delle offerte

  Il termine di trenta giorni limita la facoltà ordinaria di non aggiudicare per sconvenienza o inidoneità delle offerte, ma non circoscrive i generali poteri di autotutela della stazione appaltante né elimina la possibilità di riedizione della gara dopo interventi giudiziali.

• artt. 94 e 95 d.lgs. 36/2023

  Sono richiamati negli atti di verifica del possesso dei requisiti di ordine generale, senza costituire il fondamento decisivo dell’accoglimento dei ricorsi.

• art. 73 c.p.a.

  Le memorie di replica sono ammissibili solo nella parte in cui controbattono a nuovi documenti o memorie avversarie; non possono essere utilizzate per introdurre difese nuove estranee al contenuto degli atti cui replicano.

• art. 56 c.p.a.

  È stato richiamato per la richiesta di misure cautelari monocratiche, poi respinta per difetto dei presupposti.

• art. 116 c.p.a.

  È stato richiamato per la domanda subordinata di accertamento dell’illegittimità del silenzio sull’istanza di accesso.

• art. 30, comma 5, c.p.a.

  È stato richiamato quale possibile fondamento di una successiva azione risarcitoria, non esaminata nella sentenza.

• art. 17 del Capitolato speciale d’oneri

  Sono inammissibili le offerte economiche che superino l’importo a base d’asta o che presentino offerte parziali… o che siano prive delle richieste schede tecniche dei prodotti offerti.

  La non conformità sostanziale dei prodotti richiesti o la carenza delle schede tecniche rende l’offerta parziale e impone l’esclusione.

• art. 6 del Capitolato generale

  L’indicazione del peso e della grandezza delle confezioni dei singoli prodotti è da considerarsi non strettamente vincolante, rappresentando la tipologia “preferibile” dall’Amministrazione. Saranno pertanto ammessi prodotti con pezzature differenti, purché non macroscopicamente difformi.

  La diversa grammatura non determina automaticamente l’esclusione se non è macroscopicamente difforme da quella indicata.

• art. 14, lett. g), del Capitolato generale

  Definisce i prodotti di produzione agroalimentare tradizionale, richiedendo che siano iscritti nell’elenco nazionale dei prodotti agroalimentari tradizionali; un prodotto privo di tale qualifica non è equivalente al P.A.T. richiesto.

• art. 12, comma 1, l. 12 dicembre 2016, n. 238

  È richiamato quale riferimento per l’iscrizione dei prodotti agroalimentari tradizionali nell’elenco nazionale.

• art. 8, comma 1, d.lgs. 173/1998

  È richiamato nel ricorso incidentale in relazione alla qualificazione dei prodotti agroalimentari, senza ulteriore interpretazione autonoma nella decisione.

• D.M. 8 settembre 1999, n. 350

  È richiamato nel ricorso incidentale con riguardo ai prodotti agroalimentari tradizionali, senza autonoma applicazione ulteriore nella motivazione.

• d.lgs. 109/1992

  Il giudice lo richiama per affermare che il nome “panna” non può essere utilizzato per un prodotto non derivato dal latte.

Massime di principio

• Nei ricorsi reciprocamente escludenti in materia di gara, l’accoglimento del ricorso incidentale non determina l’improcedibilità del ricorso principale quando permane un interesse strumentale alla riedizione della procedura, anche in presenza di altri concorrenti non coinvolti nel giudizio.
• Il termine previsto dall’art. 108, comma 10, d.lgs. 36/2023 per decidere di non aggiudicare quando nessuna offerta sia conveniente o idonea non limita i generali poteri di autotutela della stazione appaltante né esclude la possibilità di riedizione della gara a seguito di successive pronunce giudiziali.
• Quando la lex specialis richiede determinati prodotti alimentari e vieta le offerte parziali, l’offerta di un preparato alimentare sostanzialmente diverso, non commercializzabile con la denominazione del prodotto richiesto e non equivalente sotto il profilo qualitativo, rende l’offerta parziale e impone l’esclusione.
• La discrezionalità tecnica della stazione appaltante nella valutazione dell’equivalenza non consente di considerare equivalente un prodotto composto da grassi vegetali a un prodotto lattiero-caseario richiesto come tale, soprattutto quando la normativa di settore impedisce di commercializzarlo con la denominazione del prodotto prescritto.
• La richiesta di un prodotto qualificato come P.A.T. nella lex specialis impone la fornitura di un prodotto effettivamente iscritto nell’elenco nazionale dei prodotti agroalimentari tradizionali; un prodotto industriale denominato “tipo” non soddisfa tale requisito e comporta l’incompletezza dell’offerta.
• Le memorie di replica ex art. 73 c.p.a. sono ammissibili soltanto nella parte funzionale a controbattere nuove deduzioni avversarie; le parti meramente ripetitive o contenenti argomenti nuovi non collegati alle difese avversarie possono essere espunte o dichiarate inammissibili.

Come è indicizzato